编者按：

本期特别推荐：雷晓康教授发表于《学术论坛》2026年第2期的《中国式应急管理体系现代化的发展逻辑与未来进路》。当下各类风险隐患常态化、复杂化，跨界性、链生性的突发风险不断增多，对我国应急管理工作提出了全新挑战。该文跳出局部技术与机制调整的单一研究视角，立足大安全大应急框架，系统梳理中国式应急管理体系的演进历程，构建了中国式应急管理体系现代化的基本框架，阐释了应急管理现代化的价值、理论、制度与实践四重内在逻辑。精准研判体制协同、能力建设、技术支撑、社会参与等结构性困境，立足“十五五”发展节点，提出全流程闭环治理的系统化优化路径，为推进应急管理体系和能力现代化提供了扎实的理论支撑与可落地的实践方案，值得细读。

中国式应急管理体系现代化的发展逻辑与未来进路

摘   要：中国式应急管理体系现代化是推进中国式现代化与国家安全体系现代化的重要支撑，对保障人民生命财产安全、维护社会稳定具有重要意义。文章立足大安全大应急框架，系统探究了中国式应急管理体系现代化的发展逻辑与实践进路。新中国成立以来，应急管理体系历经行政主导应急、综合应急体系构建、全周期管理深化三个阶段，实现了从集中动员向系统整合、从被动响应向主动防控的深刻转型。通过阐释中国式应急管理体系现代化的核心内涵，文章构建了中国式应急管理体系现代化的推进框架，揭示其以“人民至上、生命至上”为价值内核、以马克思主义中国化时代化理论成果为根本指引、以法治化规范化为制度保障、以国家治理能力提升为实践支撑的内在逻辑，彰显了中国特色应急治理的独特属性。同时，针对体制机制协同、能力建设、技术支撑与社会参与等方面存在的结构性困境，应从深化体制机制改革、推动风险防控关口前移、强化科技创新赋能、培育安全文化共治生态、深化国际交流合作等方面协同发力，构建以全流程闭环治理为核心的发展路径。

关键词：应急管理体系；全周期管理；安全韧性；总体国家安全观

一、人工智能赋能应急管理的发展现状

当前，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，风险社会的复合化与常态化特征日益凸显。风险形态已从传统的“单灾种”事件向具有跨界性、链生性与极端性的“巨灾”与“危机群”演变，面临自然灾害常态化、社会风险复杂化、技术风险多样化等新挑战，风险的破坏力与不确定性成倍增长。风险环境的深刻变迁给传统以“刺激—反应”为特征、依赖分部门管理的应急管理模式带来严峻挑战，传统应急管理模式已难以应对系统性风险的动态演化与全局性冲击。推进应急管理体系现代化既是国家安全体系和能力现代化的重要组成部分，也是推进中国式现代化与新时代国家安全工作的重点任务。在此背景下，作为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，应急管理现代化的紧迫性与必要性愈发凸显。党的二十大报告立足中国式现代化，明确提出：“坚持安全第一、预防为主，建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型。”安全是发展的前提，应将应急管理置于国家整体安全治理的核心位置。党的二十届四中全会将“推进国家安全体系和能力现代化”确立为未来发展的一项重要任务。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》针对“十五五”时期完善应急管理体系进行了系统的决策部署。这一系列顶层设计不仅是对风险社会复杂性的系统回应，也是推进中国式应急管理体系现代化的行动纲领。

当前，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，风险社会的复合化与常态化特征日益凸显。风险形态已从传统的“单灾种”事件向具有跨界性、链生性与极端性的“巨灾”与“危机群”演变，面临自然灾害常态化、社会风险复杂化、技术风险多样化等新挑战，风险的破坏力与不确定性成倍增长。风险环境的深刻变迁给传统以“刺激—反应”为特征、依赖分部门管理的应急管理模式带来严峻挑战，传统应急管理模式已难以应对系统性风险的动态演化与全局性冲击。推进应急管理体系现代化既是国家安全体系和能力现代化的重要组成部分，也是推进中国式现代化与新时代国家安全工作的重点任务。在此背景下，作为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，应急管理现代化的紧迫性与必要性愈发凸显。党的二十大报告立足中国式现代化，明确提出：“坚持安全第一、预防为主，建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型。”安全是发展的前提，应将应急管理置于国家整体安全治理的核心位置。党的二十届四中全会将“推进国家安全体系和能力现代化”确立为未来发展的一项重要任务。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》针对“十五五”时期完善应急管理体系进行了系统的决策部署。这一系列顶层设计不仅是对风险社会复杂性的系统回应，也是推进中国式应急管理体系现代化的行动纲领。

上述研究从不同角度勾勒出应急管理现代化的整体轮廓，为实践工作提供了有益的理论参考。然而，从理念落实到实际操作仍存在诸多挑战。一方面，大安全大应急框架的内在发展逻辑尚未完全明晰，从理念转化为制度、从中央部署贯彻到基层执行的关键路径仍处于摸索之中；另一方面，现有研究大多侧重于局部技术应用或组织机制调整，对体系整体演进逻辑的深入分析仍显不足，理论成果与实践需求之间难以实现有效对接。我国应急管理体系经历了从“行政主导”到“综合协调”再到“全周期管理”的演进路径，现有研究对“一案三制”（即应急预案以及应急管理的体制、机制、法制）的核心框架、跨部门协同机制以及科技应用成效进行了探讨，然而对于中国式应急管理的内在逻辑（如党建引领、举国体制优势及其以人民为中心的价值导向等）仍缺乏系统提炼。在当前实践中，应急能力评价往往忽略动态过程，需要重点关注跨部门协同堵点、基层数字转型步伐迟缓等问题。在统筹发展和安全日益受到重视的背景下，作为国家安全体系的关键支撑，应急管理体系现代化亟待推进。本文尝试回应以下核心问题：如何深刻理解并系统揭示中国式应急管理体系现代化的发展逻辑；如何将大安全大应急框架的宏伟蓝图转化为切实可行的行动路线，从而实现从顶层设计到基层实践的有机衔接与持续演进。厘清这些问题，对于应急管理从被动响应向主动预防、从碎片化治理向整体性治理转型，具有十分重要的意义。

二、新中国成立以来应急管理体系的发展演变

中国式应急管理体系的发展是与国家治理需求、风险挑战演变态势相适应的动态过程。新中国成立以来，在应对各类自然灾害与突发事件的过程中，我国应急管理事业从起步探索阶段逐步迈向系统化、规范化建设阶段，从早期侧重灾害应对的分散治理迈向新时代应急管理体系的不断完善发展。这一进程始终以保障人民生命财产安全为核心，不断夯实基础、健全机制，逐步构建起具有中国特色的应急管理体系格局。

（一）行政主导应急阶段（1949—2003年）：单灾种管理下的“统包统揽”

1949年新中国成立至2003年“非典”疫情暴发之前，我国应急管理处于分散应对阶段，总体上形成了以政府职能部门为主导、针对单一灾种的应急管理模式。该阶段可进一步划分为两大发展时期。第一个时期是 1949—1978年。新中国成立初期，面对洪涝、地震、火灾以及传染病等灾害频发的现实挑战，中央救灾委员会等政府部门主要通过自上而下的行政动员，迅速调动社会资源应对灾害。这一时期应急管理的核心特征是“分类管理、分散负责”以应对单一灾种，依赖部门专项职能和临时协调机制。为了有效应对各类突发事件，我国各级政府遵循分类管理原则，成立各种针对性的专职机构，并围绕具体灾种逐步搭建应急管理体系。1950年，中央救灾委员会正式成立；1957年，国务院发布《中央救灾委员会组织简则》，明确内务部（1969年撤销，1978年设立民政部）负责救灾日常工作，从而奠定了灾害救助的基本框架。具体采用单灾种分类的应急治理模式，通过成立不同的专职部门应对不同类型的突发事件，各职能部门纵向对口联动、横向各司其职。在计划经济时期，该模式的动员成本低、执行效果显著，与当时高度集中的计划经济体制相适配，充分彰显了社会主义制度集中力量办大事的优势。例如，1976年唐山大地震发生后，中央迅速调集全国的医疗、工程队伍开展救援，在短时间内完成了大规模的人员转移与物资调配。第二个时期是 1978—2003年。改革开放推动我国社会经济发生深刻变革，面临的突发事件也日益复杂。在此时期，为应对日益多发的风险，我国在原有常设分类管理机构之外又设立非常设机构，赋予其承担重特大突发事件跨部门组织协调和临时性应急处置的职责职能。各级应急管理议事协调机构总数大幅增加，覆盖领域不断扩大，应急管理的属地责任得到强化，党政力量和非政府组织的协同应急得到发展。

（二）综合应急体系构建阶段（2004—2017年）：“一案三制”下的“系统整合”

2003年“非典”疫情的暴发凸显了我国应急管理体系在跨部门协同、信息共享、应急响应等方面的短板，这一事件成为体系化建设的催化剂。在此背景下，党中央提出建立突发公共卫生事件应急反应机制，加快公共卫生体系建设，提高应对突发事件的能力，促进经济社会协调发展。随后，以“一案三制”为核心的综合应急管理体系建设工作全面展开。其中，“一案”（应急预案）以覆盖自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、社会安全事件四大类突发事件为目标，构建“国家—省—市—县—乡”五级纵向衔接、各部门横向协同的预案体系，明确不同场景下的应急组织架构、响应流程、处置措施和责任分工，为突发事件应对提供具体操作指南。在“三制”中，应急管理体制遵循“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地为主”的原则，理顺中央与地方、部门与区域、政府与社会的权责关系，通过设立国务院应急管理办公室等专门机构，搭建起统筹协调的组织基础；应急管理机制侧重于完善监测预警、信息报告、应急响应、协同联动、资源保障、灾后恢复等关键环节的运行规则，破解跨部门、跨区域协调难题；应急管理法制则以 2007 年颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》为核心，与《中华人民共和国防汛条例》《生产安全事故报告和调查处理条例》等专项法规共同构成应急管理法律体系，明确了应急管理的法律依据、各方权利义务和法律责任，为应急处置提供制度保障。“一案三制”的构建标志着我国应急管理从被动应对转向主动准备，有效提升了应对各类突发事件的综合能力，成为中国特色应急管理体系的重要基础。2008年汶川大地震发生后，“一案三制”发挥了关键作用，依托分级响应机制，国家级应急响应得以迅速启动，实现了跨部门、跨区域救援力量的快速集结，为灾后救援与重建提供了有力支撑。

（三）全周期管理深化阶段（2018年至今）：总体国家安全观下的“全链条治理”

2018年以来，在总体国家安全观的统领下，中国特色应急管理体系迈入以韧性治理为导向、以现代化为目标的建构新阶段。这一阶段的体系构建以党中央集中统一领导为核心支撑，秉持新发展理念和以人民为中心的价值导向，通过机构改革、制度完善、资源整合与技术赋能，实现了从分散应对向系统治理、从灾后处置向全链条防控的深刻转型。在机构设置层面，应急管理部的组建成为关键突破，其整合了原分散于11个部门的13项相关职责，终结了多部门分头管理的碎片化格局，构建常设性治理组织，推动应急管理从综合协调体制向专业化、职业化管理转变；同时搭配国家综合性消防救援队伍作为应急救援的主力军和国家队，形成了统分结合、上下联动的组织架构。在治理体系层面，确立了一元主导、多元合作的格局，在党和政府的引领下，充分吸纳企业、社会组织、公民个体等多方力量参与，通过搭建合作平台、健全参与机制，筑牢应急管理的人民防线。在治理理念层面，实现了以下三大转变：一是从注重灾后救助向注重灾前预防转变；二是从减少灾害损失向减轻灾害风险转变；三是从应对单一灾种向综合减灾转变，将风险防控贯穿于预防、监测预警、应急处置、事后恢复重建的全过程，强调关口前移、抓早抓小。在制度建设层面，以全面依法治国为引领，修订完善一系列法律法规和政策性文件，优化应急预案体系，着力解决预案同构、照搬照抄等问题。在资源保障层面，整合安全生产、消防、地震搜救等各类救援力量，构建集中管理、统一配送的应急物资保障体系。在技术应用层面，强化科技赋能，积极运用大数据、云计算、人工智能、物联网等现代信息技术，在风险监测预警、监管执法、救援实战等环节提升科学化、智能化、精细化水平。同时，加快应急产业发展和关键技术研发，为体系运行提供坚实技术支撑。面对复合型、跨域性突发事件日益增多的挑战，体系构建注重强化跨部门、跨区域协同联动，明晰行业管理、属地管理与综合管理的职责边界，探索常态化协作模式。此外，以韧性治理为目标，着力推进应急管理科层体系的适应性变革，提升组织学习能力，从过往灾害应对中总结经验、补齐短板，不断优化应急管理体系结构与功能，确保在复杂多变的风险情境中能够动态调整、高效响应。

三、中国式应急管理体系现代化的基本框架

中国式应急管理体系现代化是在中国特色社会主义制度框架下，以总体国家安全观为统领，通过理念革新、体系优化、技术赋能和能力提升等路径，构建一套高效应对各类突发事件的综合治理模式。该体系始终将“人民至上、生命至上”作为根本价值遵循，以保障人民群众生命财产安全和社会稳定为最终目标，深刻体现了中国共产党以人民为中心的执政理念。推进应急管理体系现代化，需要构建一个由顶层设计、目标牵引和要素赋能组成的闭环框架。具体而言，顶层设计以“大安全大应急”为核心，明确“统”与“防”的战略方向；目标维度以战略需求为导向，将需求转化为资源配置和能力建设的动力；要素维度则依托技术、装备、队伍、法律等基础能力的提升，为战略目标落地提供坚实支撑（见图1）。三者相互联动，在实践反馈中持续迭代优化，共同推动应急管理体系从被动响应走向主动防控，从分散治理走向整体协同。

（一）“大安全大应急”框架的顶层设计与引领

“大安全大应急”框架是党中央站在总体国家安全观高度作出的战略部署，其核心要义在于“统”与“防”。第一，以“统”领“合”，重塑要素维度结构。“统”首先体现在坚持党中央集中统一领导这一最高政治原则。该定位直接强化了应急管理体制这一核心要素，确保了应急管理工作的政治方向和组织权威，为构建集中统一、权威高效的应急指挥体制奠定了基石。同时，“统”也意味着对组织协同现代化要素的强制性整合，通过建立跨部门、跨层级、跨区域的协调机制，破解“九龙治水”困局，塑造“一体多元”的治理格局。第二，以“防”促“建”，推动公共安全治理模式向事前预防转型是“防”的精髓。这一战略要求适时调整应急管理目标的优先序列，将风险监测和预警现代化、应急准备现代化提升至首要地位。同时，该战略驱动资源投入、政策考核和制度创新向前端预防倾斜，并将技术研发、法律修订、资源配置等紧密服务于“防”的目标，如优先发展预警技术、强化风险评估立法等。

总体而言，实践反馈推动系统自我修正与持续进化是确保中国式应急管理体系现代化推进框架具有适应性、生命力与学习能力的关键。在实际应急管理过程中，重大突发事件的应对处置是对目标设定与要素支撑的真实检验。实战中暴露出的系统短板、机制堵点或能力缺口会形成强烈的反馈信号，带动要素体系的优化与目标设定的调适。在重大突发事件应急响应后开展的深度调查评估往往会系统复盘从监测预警、决策指挥到救援救灾的全链条环节，任何一个环节的失效都会成为未来精准改革的切入点，从而推动组织协同、资源保障等支撑要素的针对性改进。同时，恢复重建过程中遇到的新问题也会促使相关法律法规的完善与规划目标的动态更新。这种基于实践的“干中学”与“事后学习”机制使整个推进框架不断从失败教训中汲取智慧，最终推动应急管理能力在实践反馈中迭代优化。

四、中国式应急管理体系现代化的内在逻辑

作为国家治理现代化的重要组成部分，中国式应急管理体系现代化的价值逻辑、理论逻辑、制度逻辑与实践逻辑构成了一个多元互动、动态发展的有机体系，共同塑造具有中国特色的应急治理范式。在这一体系中，价值逻辑奠定伦理基础，理论逻辑发挥方向指引作用，制度逻辑构建规则框架，实践逻辑驱动持续创新。四者有机统一，使中国式应急管理体系既遵循现代应急管理的一般规律，又彰显鲜明的中国特色，从而为我国防范化解重大风险、维护国家安全和社会稳定提供系统而有力的保障。

中国式应急管理体系现代化始终坚持以人民为中心的根本立场。“人民至上、生命至上”既是价值宣言，更是贯穿应急管理全流程的基本准则。这一价值取向决定突发事件处置的优先级序列，保障人民群众的生命财产安全始终处于首位。近年来，在重大突发事件应对实践中，疫情防控“动态清零”策略的实施、自然灾害救援中大规模人员转移安置工作的推进都体现了这一价值导向的实践转化。中国传统文化中的民本思想与现代治理理念的创造性融合构筑起独具特色的应急管理价值体系。中国式应急管理延续了中国传统治理智慧，其中“守望相助”的传统治理理念在当代促进了民间救灾组织、志愿者队伍的形成，中国式应急管理秉承了中国古代“义庄义田”“悲田养病坊”等慈善救济传统，体现了传统与现代融合的价值逻辑。此外，儒家文化中的“仁政”理念转化为应急管理中对弱势群体的关注与照顾，确保救援资源分配的公平正义；“天下为公”的思想体现为应急管理中的社会动员机制，激发社会各界的参与热情。责任伦理在应急管理价值体系中也占据重要位置，强调各级领导干部的担当精神，通过建立严格的问责机制，确保应急责任落实到人。共同富裕目标要求应急管理体系现代化建设超越单纯灾害应对的范畴，迈向发展和安全相统一的治理逻辑。一方面，应急管理体系通过系统性地防范化解重大风险，防止个体或家庭因灾致贫返贫，筑牢共同富裕的安全底线，保障弱势群体的生存权与发展权。另一方面，共建共治共享的治理理念推动形成政府主导、多元协同、公众参与的应急治理格局，这不仅提升了应急响应的社会韧性，也彰显了我国集中力量办大事的制度效能。这一价值融合与机制创新使中国式应急管理体系既具有鲜明的中国特色，又符合现代应急治理的一般规律，促进制度优势持续转化为治理效能。

中国式应急管理体系现代化以马克思主义中国化时代化的理论成果为根本指引。总体国家安全观为应急管理提供了战略性框架，将传统以灾害应对为核心的应急管理纳入“大安全”格局，强调“统筹发展和安全”，实现从单一安全向总体安全的转变。这一转变标志着应急管理定位的根本性提升，其成为维护国家安全的重要支柱。2020年 3月，习近平总书记在湖北省武汉市考察疫情防控时提出：“城市是生命体、有机体，要敬畏城市、善待城市，树立‘全周期管理’意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。”将全周期管理理念引入应急管理领域，从方法论层面完成流程体系重构，把预防、准备、响应、恢复四个核心环节整合为有机整体，构建闭环管理架构。这一理论创新打破传统“重处置、轻预防”的路径依赖，推动应急管理由被动响应模式转向主动防控模式。习近平总书记在中央政治局第十九次集体学习时强调：“我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多，分布地域广，发生频率高，造成损失重，这是一个基本国情。同时，我国各类事故隐患和安全风险交织叠加、易发多发，影响公共安全的因素日益增多。加强应急管理体系和能力建设，既是一项紧迫任务，又是一项长期任务。”将复杂性理论应用于应急管理实践，深化了对突发事件本质的认知。突发事件被界定为复杂系统内部各要素非线性相互作用的产物，这一认知推动应急管理跳出简单因果推理，转向系统思维范式，聚焦多重风险源的耦合关联与连锁反应。习近平总书记对安全生产作出重要指示强调：“要针对安全生产事故主要特点和突出问题，层层压实责任，狠抓整改落实，强化风险防控，从根本上消除事故隐患，有效遏制重特大事故发生。”在应急管理体系建设实践中，依托“复盘—反思—改进”循环机制，赋予系统持续进化能力。这些理论创新共同构筑了中国式应急管理体系现代化的理论根基，为体系各领域建设提供根本遵循。

我国应急管理体系现代化本质上是依托系统思维与整体治理理念开展的深刻变革。2018年应急管理部的组建成为这一进程进入全新阶段的重要标志。这一变革的核心并非简单的机构合并，而是对以往分散于不同部门的应急管理资源进行系统整合与优化，进而逐步构建起统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，实现从“碎片化管理”向“整体性治理”的结构性转型。第一，法治建设始终占据核心地位。通过修订《中华人民共和国突发事件应对法》和出台《生产安全事故应急条例》等举措，覆盖全灾种、贯穿全流程的应急法律框架持续完善，为各项工作筑牢法治根基。从实践成效来看，《生产安全事故应急条例》施行后，全国生产安全事故应急演练的覆盖率显著提升，企业应急准备能力同步增强。第二，标准制定与建设工作协同推进，围绕应急预案、救援队伍、技术装备等关键环节制定统一规范，大幅提升应急管理工作的规范化水平。在运行机制设计层面，应急管理体系的系统性与协同性逐步强化。第三，应急预案体系经过科学整合，构建起总体预案、专项预案、部门预案与地方预案衔接联动的系统网络。第四，协调机制通过分级响应、部门联动、区域协作等模式创新，保障应急响应高效有序开展。第五，将应急管理绩效纳入领导干部政绩考核体系，形成有效激励约束机制，推动各方责任落地落实。总体而言，法治建设、标准制定、预案体系、协调机制、考核评价等制度创新相互支撑、紧密衔接，构成中国式应急管理体系现代化的完整制度框架。这一框架既体现制度设计的内在逻辑，也清晰展现制度优势向治理效能转化的实践路径。

中国式应急管理体系现代化始终立足实践，坚持问题导向与目标导向相结合，根本任务是将宏观顶层设计切实转化为基层行动，真正把制度优势转化为治理效能。第一，基层基础建设是实践逻辑的核心起点。各地聚焦乡镇（街道）应急管理能力建设，着力打通应急管理“最后一公里”。例如，我国部分地区已实现乡镇（街道）标准化应急管理机构全覆盖，配备专职工作人员，推动基层应急响应能力实质提升；推行网格化管理模式，系统化培训“第一响应人”，筑牢基层应急工作根基。第二，技术赋能是应急管理能力提升的关键支撑。大数据、人工智能、物联网等新一代信息技术深度嵌入监测预警、指挥调度、救援处置全环节，助力应急响应体系整体效能跃升。空天地一体化监测网络支撑风险早期识别，智能研判平台为科学决策提供依据，无人机、机器人等新型装备拓展复杂环境下的救援手段，技术融合深刻重塑应急管理运作形态。第三，专业队伍建设是现代化应急力量体系构建的核心保障。国家综合性消防救援队、政府专业应急救援队伍稳步发展，社会应急力量在规范引导下有序参与，三者形成专常兼备、反应灵敏、优势互补的应急救援力量格局。同时，通过常态化培训与实战化演练，应急救援队伍的实战能力与专业化水平持续提升。第四，资源保障体系为应急管理提供坚实物质支撑。近年来，我国不断优化应急物资储备布局，持续增强应急运输通道保障能力，不断拓展应急通信网络覆盖范围助力构建高效可靠的保障系统。目前，全国已基本形成“国家—省—市—县”四级应急物资调拨网络，确保首批应急物资县级 6小时内、市级 8小时内、省级 10小时内运抵灾区。第五，我国以参与联合救援、开展能力培训、共享灾情信息等形式，持续深化应急管理领域国际合作。这些举措既拓展应急实践对外空间，也提升我国在全球应急治理中的话语权。例如，中国救援队赴土耳其参与地震国际救援，成功营救多名幸存者；依托“一带一路”应急管理国际合作机制，持续为共建国家培育应急管理专业人才。总体来看，基层基础、科技赋能、专业队伍、资源保障与国际合作五大领域相互支撑、协同推进，共同推动中国式应急管理体系现代化提质升级，展现出强大的系统适应性与实践生命力。

五、中国式应急管理体系现代化面临的挑战和困境

中国式应急管理体系的现代化进程已取得显著成效，但迈向更高水平“大安全大应急”框架仍面临一系列源自结构性与运行层面的系统性挑战与深层困境。

在我国应急管理体系现代化进程中，体制机制层面的结构性障碍集中表现为部门职责配置中“权责交叉”与“责任悬空”并存的双重困局。从横向治理结构来看，长期以来形成的条块分割治理格局尚未从根本上破解，应急管理部门“综合防、统筹救”的职能与水利、自然资源、卫生健康等专项职能机构“专业防、行业救”的职责边界尚未实现系统性厘清，职责交叉重叠与监管空白地带并存使跨部门协同在实践中常陷入“议而不决、联而不动”的制度性困境。以城市内涝治理为例，应急管理部门负责统筹救援，水利部门负责河道排涝，市政部门负责管网疏通，三者职责存在交叉。这种“统而不合、协而难同”的治理难题在应对跨区域、跨领域复合型突发事件时表现尤为突出。以 2021年郑州特大暴雨灾害为例，城市内涝治理职责分散于应急管理、水利、市政等多个部门，部门间信息壁垒导致风险研判碎片化，暴露出预警响应机制与救援调度的系统性缺陷。从纵向权力配置来看，“属地管理为主”在实践中异化为责任层层下压而资源逆向收缩的权责“漏斗效应”。基层单位普遍承担着繁重的应急任务，但因专业能力、财政保障与决策授权受限而面临“小马拉大车”的实践困境，这深刻反映了从顶层设计到基层执行的功能传导链条存在断裂风险。从央地关系视角审视，当前应急管理体制在“统一指挥”与“分级负责”之间的平衡机制仍需完善。一方面，中央政府通过制定标准规范和政策文件强化顶层设计；另一方面，地方在应急资源储备、专业队伍建设等方面存在显著差异，导致政策执行效果呈现明显的区域不平衡性。我国东部沿海省份县级应急物资储备可达千万元级别，而西部部分省份县级应急物资储备不足百万元。这种结构性障碍还体现在城乡二元治理结构中，城市应急管理体系相对完善且资源集中，而农村地区（尤其是偏远乡村）的应急管理网络存在明显薄弱环节，出现应急管理服务的“最后一公里”难题。体制机制层面的深层次矛盾不仅制约着应急管理体系的整体效能发挥，也成为推进中国式应急管理体系现代化进程中亟待破解的核心问题。

应急管理能力的系统性失衡是制约风险防控效能提升的深层次矛盾，集中体现为风险感知、专业处置与学习转化三个关键环节的协同不足。第一，在风险早期识别环节，基础监测网络覆盖不全、预警与响应机制衔接不畅都会削弱从源头防控风险的能力。目前，我国灾害风险评估体系尚未实现全域化覆盖，大量基层风险源未纳入常态化监测范畴，常态化风险排查机制仍需进一步完善，这会导致突发事件的预见性处置能力受限。这一问题在极端气象灾害应对中表现得尤为明显，预警信息发布与应急行动启动之间的脱节往往导致宝贵的风险响应窗口期被浪费。例如，2023年我国南方某省暴雨预警发布后，部分乡镇因未能及时启动转移程序，最终造成数十名群众被困。第二，专业处置能力短板集中表现为高危领域救援力量的专业化水平较低，技术装备配置存在不均衡问题。县级层面专业救援队伍布点稀疏，在应对复杂事故时常面临专业人才与特种装备双重短缺困境。更为突出的是，现有预案体系与实际风险谱系的匹配度偏低，灾害情景构建与实战需求存在明显差距，静态预案文本难以转化为动态处置效能，进而影响应急响应的精准性。以某地级市化工园区为例，其应急预案未考量极端天气下危化品泄漏的扩散路径，直接导致应急演练的实际效果大幅下滑。第三，灾后学习机制的功能弱化，危机治理陷入低水平循环。在现实中，大量事故经验并未充分转化为制度改进的有效资源，很多整改建议也未能得到系统性落实，这反映出调查—整改—提升的闭环机制存在滞后与阻碍。同类事故的反复发生充分印证了学习与转化效果不足。以我国矿山安全监察部门通报为例，“吸取事故教训不深刻”已成为事故调查报告中的高频表述，同类问题在同一地区或同一企业反复出现并非个案。这既造成应急资源的不必要消耗，也阻碍了风险治理能力的迭代升级。能力建设的系统性缺陷最终会削弱整个应急管理体系的韧性，这也成为中国式应急管理体系现代化的一个突出薄弱环节。

我国在应急科技装备研发与智慧应急平台建设方面已取得显著进展，北斗卫星导航系统、人工智能算法及5G通信等先进技术逐步应用于应急管理实践，但顶层技术设计与基层实际应用之间仍存在显著鸿沟，技术赋能效应未充分释放。当前智慧应急建设普遍存在碎片化问题，缺乏统一的规划布局，重复建设和重科技轻管理的现象突出。例如，我国某省已有超 10 个地市自建应急管理平台，但平台间无法实现数据互通，这直接削弱了技术应用的协同效应。在数据整合层面，应急信息共享不足的问题尚未得到根本解决，仍存在各部门数据标准不一的现象。例如，我国气象部门采用的降雨量统计标准与水利部门不一致。数据安全共享机制与责任边界不够明晰，跨部门数据流通面临制度性障碍，导致难以构建、完善高效统一的应急管理数据资源体系。智能工具在基层的实际应用面临严峻挑战，许多由上至下推广的应用平台“大而全”的功能设计与基层“小而美”“快而灵”的业务需求存在不匹配的现象，加之基层应急人员对智能系统操作不熟练、专业培训不足，大量先进设备与系统陷入“有而不用、用而不会”的困境。同时，技术赋能落地面临“最后一公里”的难题。基层单位在应急数据采集环节仍受制于设备性能、安装环境与维护水平，监测数据常出现信号中断与偏差，而应急通信保障在“断路、断网、断电”等极端条件下的可靠性也亟待加强。更为深层次的问题表现为，当前应急管理技术应用仍偏重灾后响应与救援，在风险前瞻性预警与系统性防控方面的核心能力尚显薄弱，动态风险评估模型与精准预警系统的有效性与可靠性仍有待提升，这种技术应用的不平衡格局极大限制了应急管理体系从“被动应对”向“主动保障”的根本转型。

中国式应急管理体系现代化面临社会参与机制的结构性短板，这严重制约公共安全治理共同体的构建。当前应急管理实践呈现明显的“强政府—弱社会”特征，社会力量参与应急治理的制度化渠道尚未贯通。第一，社会组织专业救援力量未能充分纳入应急响应体系。志愿服务的碎片化与应急指挥系统的科层化之间存在显著冲突。例如，在我国某城市暴雨灾害中，民间救援队因未纳入统一指挥体系，与官方救援队伍出现救援区域重叠问题。第二，公众风险防范意识的系统性培育不足。基层社区风险自查自纠机制覆盖有限，防灾减灾的群众防线存在薄弱环节。更为突出的是市场主体参与应急治理的内生动力不足，安全应急产业发展面临政策激励不连续与市场回报周期长的双重约束，这进一步制约了新技术装备在风险防控领域的规模化应用。第三，制度环境的短板进一步加剧参与困境。社会力量在应急预警、物资调配、灾后重建等环节的合法性地位尚未通过立法予以确认，其行动边界与权责关系缺乏明晰界定。部门主导的封闭式决策模式压缩了多元主体协同研判风险的空间，专家智库与社区组织的风险洞察难以有效转化为预防性政策。这种参与机制的断层导致双重悖论：一方面，基层自治组织在突发事件响应中常陷入“无指令不行动”的被动局面；另一方面，社会自发救援力量因缺乏协调机制而可能出现行动失序。社会参与的制度性缺位不仅削弱应急管理的系统韧性，更从根本上影响“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的公共安全治理格局的构建。

六、中国式应急管理体系现代化的未来进路

“十五五”时期，中国式应急管理体系现代化需超越技术性修补的局部思维，致力于开展一场系统性的深刻变革，核心在于实现从传统分散应对向现代韧性治理的范式转型，构建一个与中国式现代化内在要求相契合的“大安全大应急”框架。

第一，构建权责清晰、协同高效的组织架构与制度体系。深化“大安全大应急”框架建设，克服既有行政壁垒与职能碎片化局面，通过优化各级应急指挥部的实体化与实战化功能，确立跨部门、跨层级的权威协同机制。明确各级应急指挥部常设人员配置，省级应急指挥部按建设标准配备专职协调人员。建立跨部门联席会议“首问负责”制度，确保应急高效直达基层执行单元，着力破解“统与分、防与救、上与下”等深层次体制性矛盾。明晰政府、市场与社会多元主体的行动边界与责任范畴，确保应急决策的权威性与执行力，使其能够无衰减地传导至基层末梢。第二，推进以《中华人民共和国突发事件应对法》为核心的应急法律规范体系的系统化修订与完善，增强法律法规之间的协调性与融贯性。将“人民至上、生命至上”的价值理念转化为具有强制约束力的法律规范与操作程序，明确跨部门协同的法律责任与问责机制。同时，坚持严格规范执法与精准优质服务相结合，健全行政执法与刑事司法无缝衔接机制，建立应急执法“白名单”，对诚信企业实施柔性执法。第三，强化基层应急管理能力。通过标准化建设与资源下沉，实质性提升乡镇（街道）应急消防一体化运作与先期处置效能。每个乡镇（街道）配备专职应急消防员，建设标准化应急物资储备点，筑牢国家应急管理的第一道防线。

中国式应急管理体系现代化的精髓在于实现工作重心的根本性前移，从被动响应转向主动防控，从事后救济转向源头治理，通过公众风险自查补足专业监测盲区。第一，建立完善的风险分级管控与隐患排查治理双重预防机制。持续深化第一次全国自然灾害综合风险普查成果的动态转化与应用，构建覆盖多灾种与灾害链的综合监测预警网络。在山区、沿海等高危区域加密监测站点，提升风险早期识别与预报预警的精准度，实现预警信息“村村通、户户达”。第二，将系统性风险思维深度融入国家或区域发展战略、国土空间规划、产业政策与重大工程决策的全过程。通过探索建立“安全容积率”等刚性约束指标，从源头上规避和消减系统性风险源的产生。第三，积极创新风险治理的社会化模式，充分发挥市场机制在风险管理中的杠杆作用。大力发展巨灾保险与安全生产责任险，将保险机构的事故预防服务纳入企业安全生产考核，强化其事故预防服务功能。利用金融工具实现风险的有效分散与减量管理，构建“政府—市场—社会”多元共担的风险抵御防线，形成从物理防御到制度缓冲的综合性安全屏障。

科技创新是引领中国式应急管理体系和能力现代化的核心驱动力。“十五五”时期的关键任务在于深化智慧应急发展，其本质是通过深度集成大数据、人工智能、物联网等前沿技术，重塑应急管理的业务流程与决策模式，构建全域覆盖、全程贯通的应急管理数字神经网络。第一，通过整合应急领域科技创新资源，培育壮大应急科技、智慧应急等新兴产业，以应急领域新质生产力赋能体系现代化建设，实现应急资源优化配置、应急处置效率与安全保障服务质量同步提升。持续加大重点行业领域安全风险监测预警系统的建设与应用，重点攻关在极端灾害条件下应对“断网、断电、断水”困境的应急通信保障技术，研发便携式卫星应急通信终端，确保指挥体系在极端情境下能够存续并正常发挥其核心功能。技术创新重点聚焦低空救援、智能指挥决策、“人工智能+应急管理”等新兴应用场景，着力突破关键领域“卡脖子”技术。推动应急救援装备的智能化升级，研发适配复杂地形的智能救援机器人。第二，针对基层技术应用短板，建立技术指导员派驻制度，为每个乡镇配备应急技术指导员，开展手把手实操培训。通过培育以“数据驱动、精准预警、智能决策、高效救援”为特征的新质应急救援战斗力，实现应急管理模式从经验判断向数据驱动、从泛化响应向精准干预的深刻变革，全面提升应急管理体系对于复杂不确定风险的预见性、掌控力和适应性。

中国式应急管理体系现代化的成效取决于全社会安全文化培育水平与多元主体共治格局成熟度。第一，培育“人人讲安全、个个会应急”的公共安全共同体文化，将安全素养与应急技能的培育系统性融入国民教育与终身职业教育体系。在中小学开设应急安全必修课，在企业入职培训中设置不少于特定课时的应急技能课程，并创新运用虚拟现实、新媒体等沉浸式、互动式传播手段，实现公众从“被动受护者”向“能动参与者”的角色转变。第二，在机制层面，为社会力量的有序、高效参与构建制度化的平台与渠道，建立社会应急力量“白名单”，将符合条件的民间救援队纳入统一指挥体系，有效引导企业、社会组织与志愿者等市场与社会资源转化为应急管理体系的有机组成部分。第三，党建引领下的基层网格化治理是凝聚共治合力的核心枢纽，应着力将基层网格员培养成为懂风险、会处置的“明白人”，确保风险排查、预警传递、先期处置等基础工作能够横向到边、纵向到底。通过构建政府主导、社会协同、公众参与的公共安全治理共同体，夯实应急管理体系最深厚、最稳固的社会韧性根基。

在全球风险社会背景下，重大突发事件的影响往往超越国界，加强国际交流与合作是中国式应急管理体系现代化的必然要求与重要维度。第一，以更加主动的姿态参与全球与区域应急治理体系建设，在联合国等国际组织框架下深化双边与多边务实合作，推动风险信息、预警数据、救援经验与最佳实践的共享互通，建立跨国应急信息共享平台。第二，依托共建“一带一路”等国际合作平台，推动建立区域性的应急联动响应机制。牵头组建共建“一带一路”国家应急救援快速响应联盟，提升跨境应急救援中的协调配合能力。第三，在国际救援行动中主动担当，充分彰显负责任大国形象，同时积极吸收国际先进经验，促进国内应急管理体系的完善。第四，加强应急管理领域的国际化人才培养，建立健全常态化国际交流机制，培育兼具国际视野和专业能力的复合型人才。通过积极开展国际合作，不仅有助于实现风险共担和能力共享，更能向国际社会贡献应急管理的中国实践与中国智慧，为构建人类命运共同体贡献力量。

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