一、农村养老服务发展面临的机遇和挑战
（一）农村老年人人口基数增大，农村家庭日渐“空巢化”
国家卫健委近日发布的2020年度国家老龄事业发展公报显示，我国老龄化水平城乡差异明显，乡村的老龄化水平明显高于城镇。乡村60周岁及以上、65周岁及以上老年人口占乡村总人口的比重分别为23.81%、17.72%，比城镇60周岁及以上、65周岁及以上老年人口的比重分别高出7.99个百分点、6.61个百分点。与此同时，我国老龄化发展严重不均衡，一方面表现在人口老龄化水平城乡倒置，即农村老龄化水平目前且长期高于城镇老龄化水平；另一方面表现在区域发展不平衡，在城镇化进程中，农业转移人口市民化快速推进，欠发达地区的农村大量人口外流，造成农村家庭日渐“空巢化”，农村留守老人的养老问题也更加突出。
（二）专业人才匮乏，养老服务质量难以满足需求
农村养老服务机构普遍面临服务人员数量不足、专业能力弱等问题，基层养老机构专业护理人员少。安康的农村养老服务机构中，存在护理员工作强度大、任务重、责任大，外出学习机会少，待遇较低，缺少补贴性政策支持等。目前，针对农村养老服务的培训很少，导致护理、照料、看护等服务质量难以提高，尤其是高素质的管理和服务人才严重不足，精细化的农村养老服务难以发育。
不少地方在农村建设幸福院、老年公寓等养老服务机构，推动发展互助养老服务。自2013年，陕西省推动建设农村互助幸福院，到2020年底已覆盖80%的行政村。2012年以来，陕西省安康市石泉县成立了193个农村留守管护服务中心，为留守老人提供生活、生产、精神上的关怀服务。调研发现，这些农村养老服务机构的负责人多由村干部或老年协会负责人担任，管理水平十分有限；工作人员多是村民兼职，没有经过专业培训，专业服务、安全服务的意识不足；养老服务供给内容简单，养老服务供给质量不高，难以满足农村老人的需求。此外，护理人员还存在普遍年龄偏大、文化程度低、薪酬待遇低、人员流动性大等问题。
（三）养老观念落后，支付意愿和能力普遍较弱
农村老人普遍喜欢居家养老，对集中养老需求意愿不强。一方面，“养儿防老，子孙尽孝”仍是农村老人的普遍观念。他们喜欢儿孙绕膝的居家养老方式，如果去养老院，不仅老人会有被抛弃的感觉，子女也会感到没面子；另一方面，农村的老年文化建设严重缺位，农村人口受教育水平普遍低，政府和社会在关注农村老人物质生活条件时，忽视了老年精神文化建设，农村老人普遍存在养老观念落后的问题，“养儿防老”“家庭养老”等传统观念束缚了老年人对社会化养老方式的选择。
农村老人收入来源有限，大部分农村家庭在赡养老人方面的支出也十分有限，农村老人及其子女对社会化养老服务的支付意愿和能力很弱。陕南地区属于陕西的贫困地区，以商洛石泉县为例，2020年农村人均年可支配收入仅11588元，月均不足1000元，而当地收费较低的县办民营养老机构——民康老年公寓收费为1490~3100元/月。面对这样的收费价格，多数农村老人及子女根本无力负担。
（四）投资动力不足，社会化市场化服务难发育
目前，大部分农村养老机构和设施都是政府出资建设管理，选择了公办民营运营模式。农村养老服务由于坚持公益性导向，因此，不能完全按照市场原则收费。在公办民营模式下，以乡镇或村为单位发展的集中或居家养老服务收费标准需要考虑农民负担能力，收费不能太高。农村养老服务市场化供给价格普遍偏低，如果没有政府资金扶持，甚至难以回收服务成本，这限制了市场主体的进入和服务市场的发育。
同时，社会投资的农村养老服务项目存在难以落地的现象。首先，社会资本举办养老服务机构面临审批手续复杂、用地紧缺、税费优惠政策落地难等困境；其次，与公办养老机构相比，民办养老机构在收费、资源、经验上不占优势，基本上处于初期亏损多、长期运营难的现状；然后，养老服务市场监管方面存在评估标准及体系不成熟、政府购买服务机制不完善的问题；最后，农村养老服务项目实施还面临基础设施、公共服务较为滞后，服务运营成本高、资金压力大、专业人才短缺等问题。这些因素都限制了社会资本进驻农村养老服务领域的积极性。
（五）支持力度有限，资源整合多元投入待探索
目前，农村养老服务发展对政府支持形成了过度依赖，不仅设施建设需要政府投入，运营成本也需要财政资金补助。一些地方虽然将福彩公益金投入到农村养老领域，但是政府支持力度与农村养老服务资金需求相比，还存在巨大缺口，单纯依靠政府支持，会迟滞农村养老事业发展。乡镇卫生院、敬老院、老年公寓，村庄闲置的宅基地和农房、有劳动能力的留守老人和妇女，当地工商企业、个体户等，都是农村养老服务的可利用资源。尽管存在很多可整合、利用、投入到农村养老服务领域的资源，但农村地区缺乏有效的资源整合调动机制，缺乏通过创新乡村治理机制盘活社会资源，难以激发内生动力，实现农村养老服务的可持续发展。
二、推动农村养老服务发展的建议
（一）健全农村养老人才培养机制
一是要进一步健全人才培养和激励机制，把农村养老服务管理和从业人员纳入农村实用人才培训培养范围，鼓励职业院校、培训机构开展农村养老服务培训，加强对居家和社区养老服务管理人员和从业人员的岗前培训和定期培训。二是建立养老服务职业的上岗资质考核机制，鼓励养老从业人员持证上岗，有从业资质者待遇从优。三是建立农村养老服务人才培养、使用和激励机制，将养老服务人才纳入农村公益性岗位补助范围，提高待遇水平，增强农村养老服务岗位吸引力。四是培养和吸纳技术型养老服务人才，如心理咨询师、理疗师等，搭建优质人才的养老服务共享平台，充分发挥人才价值。
（二）加大社会力量引导支持力度
一是鼓励社会资本进入居家和社区养老服务领域，扶持培养一批专业化、连锁化、品牌化居家和社区养老服务机构，激发社会组织的自主性，鼓励其积极参与民生服务。二是要对社会组织所拥有的社会资本的使用进行积极引导和扶植，通过设立专项基金、财政拨款、税收优惠、贷款减息等措施，给予社会组织资金上的支持，同时对优秀的社会组织团体予以表彰、为更多组织树立榜样。三是要大力发展养老服务类社会组织和志愿服务组织，推动养老服务协会、养老人才交流平台等公共服务机构的建立。四是探索公建民营、民办公助等运营机制，支持社会力量管理运营居家和社区养老服务设施，提供居家和社区养老服务。鼓励乡镇卫生院、专业养老企业参与乡镇或村敬老院、幸福院、老年公寓的建设运营，延伸服务领域、提高服务质量、形成服务网络。
（三）营造农村养老服务发展氛围
一是尊老敬老是我国的优良传统，通过举办“孝亲敬老”等系列活动，广泛宣传养老政策法规和敬老爱老模范典型，积极弘扬尊老敬老爱老敬老的传统美德。二是加强农村老年文化建设，提升老人生活质量，引导农村老人积极参与丰富多彩、积极健康的文化活动，让老人们老有所学、老有所为、老有所乐，丰富老人精神生活，提高老人生活质量。三是加强农村老年文化的物质基础建设，完善农村老年设施扩大文化信息资源共享、老年学堂等文化工程在农村老人中的覆盖率，支持和帮助农村老人参与文娱活动。四是大力宣传社会化养老服务方式，营造社会化养老服务氛围，积极组织开展科普宣传、大力宣传社会化养老服务方式，转变传统的家庭养老观念。
（四）推进农村互助幸福院建设
一是健全完善以农村互助幸福院等为支撑的农村养老服务网络，提高农村养老服务的覆盖率，建立区（县）统筹、乡镇指导、村集体实施的互助幸福院网络体系，以自我负担、政府补贴和社会资助三方共付的方式负担农村互助幸福院运营所需经费。二是建立农村互助幸福院运营奖补机制，引导开展农村集体经济等收益分配用于支持村级养老服务的工作。三是支持专业养老服务组织规模化、连锁化托管运营农村互助幸福院，积极探索符合农村实际和农民意愿的农村养老服务模式。四是充分发挥村老年协会，确保幸福院养老服务供给的可持续性，充分发挥村老年协会、老年组织的作用，凝聚农村社会养老服务力量，激发老人的参与热情，确保实现幸福院长期运作。
（五）提高农村居家养老服务水平
一是大力推进以家庭为核心，以社区、村为依托的农村居家养老服务供给，为农村老人提供基本的生活照料与医疗服务，居家养老服务通过建立老年家庭档案、建设老人活动站、设立“志愿服务队伍”等举措，为老人提供精准、丰富、充实的居家养老服务。二是逐步形成以区（县）级为单位建立服务中心，以乡镇作为基本网点直接提供居家服务，以乡镇下辖的村集体为末端接收服务对象的农村三级养老服务供给网络。三是区（县）统筹养老服务资源，打造各网点和服务对象相互交错的农村居家服务供给网络，为更多农村老人带来更加便捷和经济实惠的养老服务。
（六）推进农村养老与医疗融合发展
一是探索农村养老保险和医疗保险结合发展路径，减轻农村老人养老和医疗负担，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，鼓励社会力量举办医养结合机构以及老年康复、老年护理等专业医疗机构。二是鼓励医疗卫生机构与养老机构通过协议合作、转诊合作、合作共建、建立医疗养老联合体等多种方式进行合作，打造养老机构与周边医疗机构签约、医疗机构到养老机构设立医疗点等多种方式开展协议合作。三是全面加强养老机构医疗服务能力建设，实现医疗资源与养老服务的无缝对接。新建、改扩建养老机构时，应按具备医养结合服务条件进行规划建设，并按照康复型养老机构模式进行运营管理。对符合条件的养老机构内设医疗机构，发放医疗机构执业许可，并及时将养老机构纳入医保协议。四是大力拓展医疗卫生机构养老服务功能，探索发展集医疗、护理、康复为一体的“整体照料”“联合运行”“支撑辐射”等医养结合形式，鼓励引导“医院办养老院”“养老院办医疗”“医疗养老相互切换”的新型养老服务模式。五是建立健全家庭医生签约服务制度，推行以家庭医生团队为主体的签约服务，为农村老人提供连续性的健康管理和医疗服务。
（七）创新农村养老服务持续运营机制
一是坚持农村养老服务的公益属性，处理好政府主导作用、村庄主体作用、社会有效参与的关系，形成政府投入为主，社会多元投入为补充的资金长效投入机制。二是整合利用农村闲置土地、房屋和乡镇医疗卫生、公共服务资源发展农村养老服务，引入县域专业化社会化养老服务机构，发挥村集体的村级主办作用。三是把农村养老服务作为基层党建和乡村治理的重要内容，通过积分制调动村民志愿服务、社会捐资捐物的积极性，激发农村发展养老服务内生动力。四是建立县乡村、相关部门高效协调、齐心协力的工作共推机制，为农村养老事业顺利推进提供组织保障。
