习近平总书记在党的二十大报告中指出，实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。为深入贯彻党的二十大精神，全面实施积极应对人口老龄化战略，有效满足陕西省老年人日益增长的养老服务需求，进一步构建和完善与我省经济社会发展水平相适应的养老服务体系，根据《国家积极应对人口老龄化中长期规划》《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》和《陕西省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》，西北大学民政部政策理论研究基地受陕西省财政部和民政部委托，为“全省养老服务体系研究”开展调研，基地成员邓紫皎、郭雨晨 、刘豫蓉 、徐妍 、张乃波、 颜羽、王明慧在基地主任雷晓康指导下，依据基地前期研究基础与累计经验，全方位、多角度调查研究了关于当前陕西省养老服务体系基本情况、养老服务体系的困难问题、养老服务体系愿景、养老服务体系的资金投入以及建设陕西省养老服务体系采取措施等多项内容，顺利完成以下调研报告，以期为未来三年陕西省养老服务体系建设提供文本支撑。

一、陕西省养老服务体系基本情况

（一）我国养老服务体系的发展历程回顾

我国养老服务体系的发展可以分为以下五个阶段：

第一阶段为新中国成立到改革开放初期。这一阶段我国尚未形成养老服务体系，养老服务的政策内容零散地体现在相关的政策性文件中。

第二阶段为20世纪80年代初期到20世纪末。这一阶段是我国养老服务体系的探索期，社会力量和市场作为养老服务供给主体开始纳入养老服务体系。1996年，中国第一部《老年人权益保障法》正式登上历史舞台。这是我国涉及养老服务体系领域的第一部老年人权益保障法，标志着我国养老服务体系建设步入法制进程。

第三阶段为21世纪初到2012年。这一阶段是我国养老服务体系的建设期，养老服务体系基本形成。中共中央和国务院出台了《关于加强老龄工作的决定》，提出了“坚持家庭养老与社会养老相结合，充分发挥家庭养老的积极作用，建立和完善老年社会服务体系”，这是我国关于老龄工作的第一份纲领性文件。2011年，出台了《中国老龄事业发展“十二五”规划》28号）》和《社会养老服务体系建设规划（2011－2015年）》，进一步明确了社会养老服务体系建设应以居家为基础、社区为依托、机构为支撑。

第四阶段为2013年到2019年。这一阶段是我国养老服务体系的完善期，养老服务体系正式形成。2013年出台的《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》，明确了“90－7－3”的三级养老服务体系。2019年，《关于推进养老服务发展的意见》和《国家积极应对人口老龄化中长期规划》进一步完善了养老服务体系的发展目标，明确要健全以居家为基础、社区为依托、机构充分发展、医养有机结合的多层次养老服务体系。

第五阶段为2020年至今。这一阶段是我国养老服务体系的高质量发展期，积极应对人口老龄化上升为国家战略。2020年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中提出实施积极应对人口老龄化国家战略。2021年，《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》中提出，要健全养老服务体系，包括创新居家社区养老服务模式、规范发展机构养老、建立基本养老服务清单制度和完善多层次养老保障体系。政府由福利的生产者转型成为规划、购买以及监督者，目前主要承担对养老服务体制及相关法例法规的构建，购买基本养老服务，监督养老服务质量和服务体系规范化等职责。

自2000年以来，各方面出台的养老服务政策文件多达312份，包括中共中央、国务院联合发文、全国人大立法、多部委联合发文、国务院主管部门发文等多个层级、多种方式。综上所述，我国养老服务体系的框架在改革发展过程中不断发展明确，养老服务体系的政策机制逐渐建立完善，养老服务体系多元化发展的进程持续优化推进，养老服务体系的覆盖范围不断扩大充实，养老服务体系的主体持续增添扩张，养老服务体系的覆盖内容不断发展完善。我国养老服务体系的发展理念也经历了一系列的变革，从注重家庭和个人责任到多元主体责任并重，从强调单一政策发展到注重综合政策体系构建，从侧重宏观改革到讲求精细发展的逐渐优化过程。目前我国已基本形成“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”的养老服务体系。

（二）陕西省养老服务的基本情况

1.卫生情况。全省卫生健康机构34779个（包括村卫生室21951个）。其中，医院1280所，社区卫生服务中心（站）719个，卫生院1552个。全省共有床位28.96万张。其中，医院病床23.83万张，卫生院病床3.74万张。全省共有卫生人员45.59万人。其中，卫生技术人员37.82万人，卫生技术人员中执业（助理）医师12.56万人，注册护士16.31万人。

2.人口情况。2022年末，全省常住人口3956万人，比上年增加2万人。其中，男性2018万人，占51.01%；女性1938万人，占48.99%，性别比为104.13。出生人口29.1万人，出生率7.36‰；死亡人口30.2万人，死亡率7.64‰；自然增长率-0.28‰。城镇人口2532万人，占64.02%；乡村人口1424万人，占35.98%。人口年龄构成为0—14岁人口占16.78%，15—64岁人口占68.53%，65岁及以上人口占14.69%。

3.参保情况。年末参加城镇职工养老保险人数1280.84万人。其中，参加企业基本养老保险职工人数857.33万人，企业离退休人员人数225.50万人，参加失业保险人数492.51万人，参加工伤保险人数652.45万人。

4.机构和保障情况。全省社会福利收养性单位885个，床位11.63万张，收养人数6.04万人；社区服务机构和设施有14815个，社区养老服务床位10.45万张，服务人次数达240.55万人次。截至2022年底，全省共有城市低保9.43万户16.45万人，平均保障标准652元/人月；农村低保50.14万户110.56万人，平均保障标准5385元/人年。农村特困人员救助（五保）12.46万人，其中，集中供养对象约3.65万人，基本生活标准6279—15840元/人年，照料护理标准根据特困人员生活自理能力，分别不低于当地最低工资标准的10%、15%和25%。2022年，临时救助53.5万人次。

（三）陕西省养老服务体系发展现状

在全国性养老服务体系政策性文件的奠基下，陕西省的养老服务体系发展进程也不断加快，“十三五”以来，陕西省财政厅不断加大养老服务业投入，城乡之间养老共进步，全力打造以居家为基础、社区为依托、机构为补充的养老服务体系。省财政厅配合省民政厅等部门研究起草《陕西省养老服务业发展“十四五”专项规划》和《陕西省养老服务促进条例》等，推动老龄事业和产业协同发展，构建和完善兜底性、普惠型、多样化的养老服务体系，不断满足老年人日益增长的多层次、高品质健康养老需求。

从农村养老服务体系的发展看，为了解决农村留守、困难老年人的养老难题，省财政厅今年累计筹措11亿元支持建立村级公益性互助养老服务设施农村幸福院13825个，为农村老年人提供就餐、文化体育、休闲娱乐、日间照料等服务；各级投入超过18亿元支持农村特困人员供养服务机构建设，供养服务机构覆盖所有设区市和涉农县区；从2020年开始实施农村特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升工程，投入资金1.5亿元对131所敬老院进行提升改造，新增护理型床位11823张，有效提升农村特困人员集中供养水平。

从居家和社区养老服务体系的发展来看，自2013年以来，省财政厅累计投入9.24亿元，资助建设2307个城市日间照料中心，支持打造以家庭为核心，以社区为依托，以老年人日间照料、生活护理、家政服务和精神慰藉为主要内容，以上门服务和社区日托为主要形式，并引入养老机构专业化服务方式的居家养老服务体系。省财政厅支持符合条件的养老设施建设项目纳入地方政府专项债券支持范围，积极争取国家普惠养老专项再贷款试点，鼓励养老企业发行公司信用类债券，助力企业拓宽融资渠道；积极争取全国居家和社区基本养老服务提升行动试点，争取中央资金助推家庭养老床位和居家养老上门服务等基本养老服务升级，引导社会资本参与养老服务。总体而言，以家庭为基础、政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的供给模式正逐步成形。

在现有成就的基础上，陕西省将持续提升养老服务水平，加大资金投入，提高资金使用效益，加快构建普惠均等、权责清晰、保障适度、可持续的基本养老服务体系，切实增强老年人的获得感、幸福感和安全感。

（四）陕西省养老服务体系发展趋势

“十三五”以来，省委、省政府坚决贯彻以人民为中心的发展思想，将养老服务体系建设纳入经济社会发展全局，出台系列政策措施，全省老年人的获得感、幸福感、安全感不断增强。

一是政策法规体系不断健全。修正了《陕西省实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉办法》，出台了《陕西省人民政府办公厅关于推进养老服务发展的实施意见》《陕西省人民政府办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》等20多项政策措施。在全国范围内率先成立养老服务标准化委员会，发布12部省级地方标准。

二是服务供给能力不断增强。“十三五”期间，养老服务机构和设施从6768家增加到15728家，养老床位从19.45万张增加到27.6万张，护理型床位占比达到33.14%，城市社区老年人日间照料中心覆盖率达到57.9%，农村互助幸福院覆盖81.3%的行政村。居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系初步建立。

三是兜底保障水平不断提高。城乡特困人员供养服务机构实现所有市（区）和涉农县（市、区）全覆盖。提升改造131所敬老院，新增护理型床位11823张，失能特困人员护理能力持续提升。实行特困人员护理补贴制度，生活不能自理且有集中供养意愿的特困人员100%纳入集中供养范围，实现应养尽养。

四是养老服务质量不断提升。开展养老院服务质量建设专项行动，重大安全风险隐患基本清零。出台《陕西省养老机构星级评定办法》，全省创建26个五星、40个四星级养老服务机构。累计培训养老院院长和管理人员1000余人次，养老护理员2万余人次，成功举办三届陕西省养老护理员职业技能大赛，养老服务质量基础不断巩固，服务水平不断提升。

二、陕西省养老服务体系的困难问题

“十三五”时期，陕西省养老服务体系建设取得了较大的成就，但随着陕西省养老服务体系的不断发展，体系建设中存在的困难问题逐渐暴露出来，社会养老服务需求不断扩大，老年人的养老需求呈现出多元化的发展趋势，物质需求、精神需求、心理需求相结合，陕西省现有的养老服务体系面临着多重压力，老年人多样化的养老需求和社会养老体系不健全之间的矛盾愈加显著。陕西省社会养老服务体系建设中存在的问题，不仅会对老年人的养老生活产生影响，同时阻碍了陕西省社会民生保障的高质量发展，也会给社会经济的发展带来一定的隐患。目前陕西省养老服务体系存在的困难问题主要包括以下几个方面：

（一）养老服务体系发展不平衡

陕西省社会养老服务体系发展的不平衡性体现在三个方面：第一，社会养老服务的供给在城乡间还存在较大差异。从养老服务机构的数量和分布上看，明显存在着城市地区的养老服务机构多于农村地区的养老服务机构的特征，城乡人口的医疗服务和医保待遇都存在区别对待的现象。农村居家养老服务缺失，社区养老服务可持续性不强，机构养老服务发展不畅，对于农村养老服务体系的发展具有一定程度的阻碍。第二，社会养老服务的优惠政策存在倾斜。政府对于区域内大型养老服务机构存在较为全面的优惠政策，但是在社区养老服务领域的投入较为匮乏。很多社区的日间照料中心由于功能不完善或设计不合理常年处于闲置状态，并没有起到日间照料的作用。第三，重物质养老，轻精神养老的现象普遍存在。精神赡养包括多重内涵，需要同时满足人的自尊需求、期待需求与亲情需求。政府在购买养老服务中涉及的精神慰藉服务不足，子女给长辈的精神赡养虽然已经入法，但缺少具体实施细则与规范，老年大学出现“报名难”的局面，老年文体活动设施匮乏，公共服务设施不足。老年人的社会养老服务需求内容更加细化，养老服务在满足人们对“养”的需求的同时，更要满足人们与日俱增的“医”、“护”、“乐”的需求。提升老年群体生活质量最关键的内在影响机制是降低老年人的孤独感，老年群体的心理慰藉需求是不容忽视的。

（二）养老服务体系机制不健全

陕西省社会养老服务机制的不健全体现在五个方面：第一，养老服务体系法制不健全。养老服务体系立法方面存在空白。《老年人权益保障法》是我国仅有的一部与老年人权益直接相关的法律，缺乏专门针对养老服务体系的相关法律。第二，养老服务相关保险制度不完善。仍存在基本养老保险统筹困境、多层次养老保险体制建立不顺畅、医疗保险管理不畅以及长期护理保险尚未建立完善等问题。第三，养老服务政策存在局限性。政策的设计主要以纲领性、原则性、建设性为主，政府相关的扶持政策落实困难，跨部门合作存在难题，管理部门碎片化现象严重，许多地区没有明确社会养老服务体系建设的领导部门，养老服务普遍出现多头管理的现象，不同地区有不同的养老服务管理部门。第四，养老服务发展理念有偏差。政府引导不足，养老服务政策规划的理念存在误区，重物质轻精神的倾向严重，政策的制定一直集中于收入保障和养老服务设施建设，精神慰藉涉及较少，目前所有的政策保障可以解决老年人的大部分生活照料和医疗护理问题，但难以满足老年人的精神、心理和社会需求。第五，养老服务监管不完善。各部门之间监管协作不畅，过于分散地管理和运作模式使得部门与部门之间缺乏明确的责任归属，无法有效地发挥养老服务各管理机构的融合作用。社会养老服务体系监督意识偏差，从业人员日常监管缺失，监督过程中片面重视医护人员的护理资格、专业水平以及为老年人提供服务的能力，对于其日常工作的监管几乎是空白，缺少养老服务供给反馈渠道。这些流程的缺失使得政府无法及时了解老年人对于养老服务的满意程度，不利于考核机制的设立和服务水平的改进。

（三）养老服务体系供给不充分

陕西省社会养老服务体系供给不充分体现在五个方面：第一，居家养老服务供给不足。主要的供给内容是生活照料类服务，各类养老服务的项目数量和种类较为匮乏，配套设施适老化程度不高，多数居家养老的配套设施依赖于政府的资金支持建设，市场和社会参与程度不深，专业化护理人才匮乏，养老服务质量不高，缺乏统一的评定标准和考核机制。第二，社区养老服务信息传递不畅。供需信息传递不对称，影响供给与需求的有效对接，多数老年人对并不了解社区养老服务。老年人对社区养老服务需求与服务使用之间存在落差，服务需求远高服务的使用程度，服务知晓程度及服务信息传递程度是阻碍老年使用服务的重要因素。社区养老服务的发展有赖于政府的观念引导和政策支持，政府在发展规划、资金筹措、设施建设等方面存在缺位，未能良好地构建社区养老模式，忽视了居家和社区养老模式二者之间的融合性。第三，机构养老服务结构失衡。养老服务市场出现极端性局面，城乡床位配置比例不协调，公办养老机构“供不应求”，机构床位供给总量匮乏，社区养老服务设施和机构数量不足，护理型养老服务机构供给短缺。民营养老机构“供过于求”，空置率高。第四，养老服务民间资本供给不足。民间资本投资方向单一，民间资本参与积极性未能充分调动，在民间资本申请贷款、抵押等方面限制较多，民办养老机构面临融资不畅的难题，影响其发展和运营。养老机构服务对象的定位以民政对象为主，接受服务的老年人群不断扩大，社会化程度有所提高。但是由于民办养老机构仍然只占较低比例，公办养老机构还未完全放开服务对象的条件，造成服务对象的社会化程度整体偏低。第五，养老服务专业人才供给的不足。低薪酬强度高，社会地位、职业吸引力过低，高校招生困难，人才流失严重，高层次人才极度缺乏，培养层次不高。

（四）养老服务内容不全面

生活照料、经济援助、医疗保健和精神慰藉是老年人养老所需的最直接的服务。目前陕西省社会养老服务内容存在生活照料服务使用不佳、经济援助水平较低、医疗保健与养护服务融合不畅、精神慰藉供给不足等问题。陕西省社会养老服务内容不全面体现在三个方面：第一，生活照料使用率低。作为老年人生活的基础，生活照料类养老服务还存在使用不佳的突出问题，大部分老年人对于生活照料类的养老服务有着较高的需求，但是在实际的应用中生活照料类的服务的使用率却低于需求率。第二，经济援助水平较低。退休金、养老金保障水平较低，第三，商业养老保险发展存在阻碍。个人养老金发展还处于起步阶段，老年人补贴水平较低，经济收入难以得到完全的保障。第四，医疗保健与养护服务融合不畅。居家社区医疗服务使用率低，机构养老与医疗融合不畅，医养结合模式推行的过程中，供给主体与需求主体的定位存在偏差。第五，精神慰藉缺失严重。家庭精神慰藉供给能力弱化，社会参与供给意识不强，农村精神慰藉服务缺失严重，多数农村老人生活单调，由于孤独而产生的负面情绪无处诉说，缺乏排解情绪的渠道。

三、陕西省养老服务体系愿景

“十四五”时期，全省居家社区机构相协调、医养康养相融合的养老服务体系加快健全，养老服务政策法规体系、服务供给体系、综合监管体系进一步完善，基本养老服务保障到位，供给结构不断优化，服务质量持续提升，养老事业和养老产业协同发展，在保障人人享有基本养老服务的基础上，有效满足老年人多样化、多层次养老服务需求，老年人获得感、幸福感、安全感显著提升。

基本服务持续健全。基本养老服务制度全面建立，老年人福利水平不断提高。公办养老机构兜底线、保基本职能持续强化，特困老年人兜底供养保障有力，普惠性养老服务覆盖面持续扩大，推进医养深度融合，多层次长期照护保障机制不断健全。

有效供给持续提升。居家社区养老服务设施不断完善，养老服务更加便捷，“一刻钟”养老服务圈基本形成，机构养老服务质量明显提升，基本建成县（市、区）、乡镇（街道）、城乡社区三级养老服务网络。

综合监管持续强化。养老服务综合监管制度不断完善，形成高效规范、公平竞争的养老服务统一市场，行业营商环境不断优化，养老服务质量安全、从业人员能力不断提高，资金管理、运营秩序规范。

要素保障持续增强。政策支持更加有力，资金保障持续加强，人才队伍不断壮大，科技力量持续赋能，应急能力全面增强，各类市场主体充满活力。

“十四五”养老服务体系主要指标

指标	目标值
1.养老服务床位总量	达到34万张以上
2.有集中供养意愿的特困人员集中供养率	达到100%
3.基本养老服务制度	建立
4.新建城区、新建居住区配套建设养老服务设施达标率	达到100%
5.社区老年人日间照料设施覆盖率	高于90%
6.养老机构护理型床位占比	达到55%（陕南地区60%）
7.特殊困难老年人月探访率	达到100%
8.乡镇（街道）范围具备综合功能的养老服务机构覆盖率	达到60%
9.特困老年人家庭适老化改造	5万户
10.每千名老年人配备社会工作者人数	保持1.2人以上

（一）强化居家社区养老服务

1.完善支持居家养老的家庭政策。要完善家庭能力建设与可持续发展的支持政策，支持和引导现代家庭发展。要落实家庭成员赡养和抚养老人的法律责任，明确作为赡养人的家庭成员对老年人经济供养、生活照料和精神慰藉的义务。要通过购房减税等优惠政策鼓励子女等家庭成员与老年人共同生活或就近居住。要保障子女或赡养人探亲休假和请假照护老年人的权利。要尽快推动家庭政策体系实现向明确型和发展型转变，明确家庭整体的福利保障、强化对家庭能力建设的投资、实现家庭政策的适度普惠。

2.增强居家养老的基础作用。进一步完善居家社区养老服务设施建设、运营管理、资助补贴、人才培养等方面的政策措施。将失能失智和高龄老年人家庭成员照护培训纳入政府购买养老服务目录，鼓励低龄老年人、老年人子女参加社会化培训，提高老年人和家庭成员照护能力。按照“四同步”（同步规划、同步建设、同步验收、同步交付）原则，严格落实新建住宅小区按人均用地不少于0.1平方米的标准配套建设养老服务设施，建成设施确保用于养老服务。结合城市更新采取购买、置换、改造或新建、租赁等方式加强老旧小区养老服务设施建设。

3.开展多样化居家和社区养老服务。推广“机构+社区”服务模式，发挥养老机构专业化优势，为居家老年人提供生活照料、护理、精神慰藉、专业咨询等服务。推广“物业+养老”服务模式，支持社区整合资源，围绕更好地满足老年人多层次多样化居家养老服务需求，重点补齐农村、远郊等助餐服务短板，建立老年人助餐、助浴、助洁、助医、助急服务网络。推广“家政+养老”服务模式，引导家政企业将助洁服务延伸至老年人家庭。推广互助养老服务模式，建立社区联系帮扶、时间银行储蓄制度，倡导低龄健康老年人为特殊困难老年人提供养老服务。

4.建立居家养老巡访关爱服务制度。实行普遍巡访和重点巡访相结合，采取电话问候、上门探访等多种形式，运用互联网、物联网等技术手段，为老年人提供紧急救援服务。通过引进企事业单位和社会组织与“社工+邻里+志愿者+医生”相结合的方式，为特殊困难老年人提供身心关爱服务。

5.推进居家智慧养老服务体系的建设。“互联网+居家养老”实质就是互联网与传统居家养老服务的融合，是指通过运用互联网等信息技术为居家老人提供全方位、快捷性、灵活性、及时性、低成本的居家养老服务。“互联网+居家养老”有助于解决目前居家养老信息交流不通畅的问题，从而使居家养老服务供需更匹配，这有利于提高养老服务的便捷性和灵活性。有利于扩展养老服务项目。

（二）完善机构养老服务

1.切实满足老年人日常生活需要。提供符合食品安全要求和民族风俗习惯，适宜老年人食用的膳食；提供适合老年人居住的住房，并配备适合老年人安全保护要求的设施、设备以及用具；定期对老年人活动场所和使用物品进行清洗消毒；开展适合老年人的文化、体育、娱乐活动；为老年人提供生活照料、心理咨询、精神慰藉等服务；建立24小时值班制度，做好老年人监护工作。

2.建立便利的探望制度。养老机构应当为入住老年人的家庭成员探望老年人提供便利，为老年人联系家庭成员提供帮助。养老机构可以通过电话、视频等方式与入住老年人的家庭成员定期联系，通报入住老年人身体状况和精神状态。

3.提高养老机构应急处置能力。养老机构应当制定自然灾害、公共卫生等突发事件应急预案，定期组织开展应急演练。养老机构应当在突发事件发生后立即启动应急预案，落实应急处置措施，及时疏散、撤离、安置入住的老年人，预防危害发生或者防止危害扩大，并依法向有关部门报告。

（三）积极推进医养康养服务

1.增加医养结合服务供给。鼓励支持有条件的养老机构按规定申请或与公立医院合作设置各类康复医院、护理院、中医医院等医疗卫生机构，为失能失智老年人提供所需的医疗护理和生活照护服务。将养老机构内设医疗卫生机构纳入医联体管理，合理核定养老机构举办的医疗机构医保限额。医疗机构转型为养老护理机构，对符合条件的按规定享受相应补贴政策。

2.建立健全养老与医疗卫生服务合作机制。推动医疗卫生机构以签约服务、协议合作、开通就诊绿色通道等多种形式，增强养老机构和居家养老服务设施的基础医疗服务能力。鼓励医疗卫生机构申办养老机构，支持公立医院和国有企业及社会力量举办医养结合养老机构，盘活现有医疗、养老资源，实现医疗和养老服务双向融合互通。到2025年，养老机构普遍具备医养结合能力。推进居家老人与基层医疗卫生机构、医务人员建立签约服务关系，为老年人提供健康管理服务。

3.发展家庭医生签约制度。基层医疗卫生机构应当建立家庭医生签约服务机制，组建家庭医生团队，与有意愿的老年人家庭建立医疗签约服务关系，为老年人建立健康信息档案，提供保健咨询、健康管理等基本服务。支持有条件的基层医疗卫生机构为失能、慢性病、高龄、残疾或者确有困难的老年人提供家庭病床、上门巡诊、康复护理等居家社区医疗服务。

4.发展中医康养服务。充分发掘陕西省中医药特色优势，开发中医药医养康养服务。促进中医医院、社区卫生服务中心、乡镇卫生院与养老机构、社区养老服务中心等加强合作，广泛推广推拿、拔罐、艾灸等中医药适宜技术服务。支持养老机构开设中医诊所，提供具有中医特色的老年康养服务。

（四）适当发展配套的养老服务设施

落实养老服务设施建设用地，配套建设社区养老服务设施，新建小区社区养老服务设施与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用。

（五）建立多支柱养老保险体系

一是平衡各支柱压力。当前第一支柱养老金缺口大，基金结余负增长。而第二支柱养老金缴费能力和动力不足。二是探索发展个人养老金制度。第三支柱养老金制度信任度低，目前在探索建立和试点阶段。

（六）探索建立长期护理保险制度

开展失能、半失能老年人长期护理保险试点推广工作，建立完善长期护理保险政策体系以及护理需求认定、等级评定等标准体系和管理办法，明确长期护理保险基本保障项目。

（七）培养养老服务人员

养老人才队伍的建设中存在明显短板，高层次、专业化、规范化、多元化及个性化的养老需求尚不能完全满足。老年人的需求可以归纳为老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐五大方面。养老需求和养老服务业领域的不同，可将养老服务人才分为生活照顾人才、医疗护理人才、生活服务人才、机构管理人才、教育培养人才等五个大类可根据不同的需求和目标培养定向人才。

（八）强化兜底保障养老服务能力

1.进一步完善社会救助和社会福利制度。建立健全分层分类的社会救助体系，将符合条件的老年人及时纳入社会救助范围。制定政府购买养老服务目录，以生活照料、康复护理、机构运营、社会工作和人员培训等服务项目为重点，优先保障经济困难的空巢、留守、失能、残疾、高龄老年人以及计划生育特殊家庭老年人等（以下统称特殊困难老年人）的服务需求。开展特殊困难老年人家庭适老化改造，建设家庭养老床位，对分散供养特困人员中的高龄、失能、残疾老年人家庭实施居家适老化改造，有条件的地方可以将改造对象范围逐步扩大到特殊困难老年人家庭，“十四五”期间实现完成5万户家庭的适老化改造目标任务。

2.提升公办养老机构兜底保障能力。坚持公办养老机构公益属性，确保兜底保障床位供给，确保有意愿入住的特困人员集中供养率100%，在满足特困人员集中供养需求的前提下，优先为特殊家庭老年人提供服务，剩余床位可用于满足其他社会老年人需求。根据老年人口分布与特困人员数量等因素，科学规划公办养老机构床位总量。建立省、市、县三级特困供养床位调配机制，建立公办养老机构轮候入住制度，明确入住条件和排序规则。完善政府购买服务委托供养制度，引导民办养老机构优先接收特殊困难老年人。开展公办养老机构提升行动，加大公办养老机构改造力度，提升适老化与消防安全设施配置，增设失能失智老年人照护专区，增加护理型床位，增强针对公共卫生、自然灾害等突发事件的应急保障能力。

公办养老机构提升行动
1.提升改造100个公办养老机构，继续实施敬老院提升改造工程，提高适老化和消防安全设施条件。到2025年，确保每个县（市、区）至少有1所以失能人员专业照护为主的公办养老机构。	2.加强公办养老机构规范化建设，使其符合养老机构服务安全基本规范等标准。依据陕西省养老服务机构星级评定标准，评定为一星至二星服务等级的乡镇级公办养老机构、评定为二星至三星服务等级的县级公办养老机构建有率均达到80%以上。提升入住率，改善公办养老机构服务，优化供给结构，公办养老机构入住率明显提升，用好用足现有资源。

（九）建立健全基本养老服务体系

1.建立健全基本养老服务清单制度。制定陕西省基本养老服务实施方案和省级清单，根据陕西省经济社会发展水平，对老年人分类提供养老保障、生活照料、康复照护、社会救助等养老服务，优先将特殊困难老年人纳入重点保障范围。到2025年，基本养老服务制度体系基本健全，基本养老服务清单不断完善，服务对象、服务项目、服务标准等清晰明确，服务供给、服务保障、服务监管等机制不断健全，服务范围覆盖陕西省全体老年人。

2.建立精准服务主动响应机制。按照老年人能力与需求综合评估标准，在全省范围开展老年人能力评估，评估结果作为老年人享受相关服务与补贴的重要依据。培育老年人能力综合评估机构和评估队伍，加强能力建设和规范管理。依托金民系统，推进跨部门数据共享，建立困难老年人精准识别和动态管理机制，逐步实现“服务找人”。依托基层管理服务平台，提供养老服务政策咨询、信息查询、业务办理等便民养老服务。整合各类资源，为独居、空巢、留守、失能、重残、计划生育特殊家庭等老年人提供探访关爱服务。

3.完善基本养老服务保障机制。将政府购买服务与直接提供服务相结合，优先保障经济困难的失能、高龄、无人照顾老年人的服务需求。为经济困难的老年人提供养老服务补贴，为经济困难的失能老年人提供护理补贴，并强化与残疾人“两项补贴”、社会救助、长期护理保险等政策的衔接，合理确定补贴范围和标准。建立基本养老服务经费保障机制，省级财政统筹现有资金渠道给予支持。积极推动土地、规划、人才、财政补贴等优惠政策在养老服务业的综合应用，引导各类主体提供普惠型的基本养老服务。充分调动社会力量参与积极性，鼓励和引导企业、社会组织、个人等社会力量开展面向老年人的慈善公益和志愿服务活动，依法通过捐赠、慈善基金、志愿服务等方式为基本养老服务提供支持和帮助。

4.提升基本养老服务便利化可及化水平。促进普惠型养老服务机构发展，引导社会力量重点投入服务便捷、价格合理的中小型嵌入式养老服务机构建设。促进养老机构开展辐射周边社区的养老服务，提供康复训练、助餐、培训支持等服务，形成一批具有带动示范作用的养老服务综合体。进一步完善市场原则下的普惠价格形成机制，综合考虑建设运营成本、政策支持、消费者承受能力等因素，推动普惠养老服务价格在合理区间运行，为广大老年人，特别是中低收入家庭老年人提供方便可及、价格适中、质量可靠的普惠养老服务。

5.完善城市养老服务网络。建立“一县区一院所、一街道一中心、一社区一站点”城市养老服务设施网络，在县（市、区）建设以收治失能老年人为主，专业性较强的养老服务机构；在乡镇（街道）建设具备全日托养、日间照料、上门服务、供需对接、资源统筹等功能的区域综合养老服务中心；在社区建设社区老年人日间照料中心（站点），有效扩大居家养老服务设施覆盖率。支持在居民小区建设养老服务站点、助餐点等嵌入式养老服务设施，支持养老服务机构建设和运营家庭养老床位。支持物业企业发挥贴近住户的优势，与社区养老服务机构合作提供居家养老服务，共同构建“一刻钟”养老服务圈。

6.补齐农村养老服务短板。在实施乡村振兴战略中统筹推进农村养老服务，构建乡镇牵头，村两委、老年协会、党员、志愿者等广泛参与的农村互助养老服务格局。健全完善以县（市、区）中心敬老院为骨干、区域养老服务中心为节点、农村互助幸福院为依托的农村养老服务设施网络。新建或支持有条件的区域敬老院增加养老服务指导功能，升级为乡镇（街道）区域养老服务中心，将专业化、多样化的服务延伸至乡村、农村幸福院和农村居家老年人。发挥农村互助幸福院在农村养老中的依托作用，增强规范化管理和运营能力，建立完善与当地经济水平相适应的运营补贴制度，按规定给予奖补，鼓励引导社会力量参与农村互助幸福院的建设和运营管理。持续做好农村留守老年人关爱服务。发挥农村基层党组织作用，大力培育老年协会等农村为老服务社会组织，为老年人提供托养、文化娱乐、康复护理等养老服务。

7.提高养老机构服务供给与服务质量。各市（区）要聚焦高龄、失能老年人长期照护服务的刚性需求，将养老服务设施（含光荣院）建设纳入相关规划，在各市、县建设和改造一批以失能老年人护理功能为主的示范性公办养老机构。完善民办养老机构床位建设补贴制度，对普通型床位和护理型床位实行差异化补贴，引导民办养老机构提升失能老年人照护能力，满足失能失智老年人长期照护服务需求。严格落实《养老机构服务质量基本规范》《养老机构服务安全基本规范》，开展全省养老机构安全标准化管理和隐患排查整治工作，确保其符合国家基础安全规范。开展养老机构星级评定，提升服务水平，打造行业标杆。深化公办机构改革，制定公办养老机构委托运营管理办法，在保证兜底功能的前提下，提高公办养老机构运行效率。深入推进城企联动普惠养老专项行动，引导社会力量参与普惠养老服务。推动各级党政机关和国有企事业单位培训疗养机构转型为养老服务设施，并支持其可持续发展。

养老服务设施建设

到2025年：

1.60%乡镇（街道）至少建有一个具备全托、日托、上门服务等综合功能的区域养老服务中心。

2.所有市（区）和县（市、区）至少建有一所公办示范性养老机构。

3.加强养老服务应急能力建设。构建部门联动、社会支持、职责清晰的养老服务监测预警与应急处置机制，以应对突发消防安全、公共卫生事件和自然灾害为重点，分类完善居家、社区和入住养老机构的老年人应急防控措施。公办养老机构在确保兜底保障床位基础上，建立符合相关标准的备用疫情隔离和灾害转移安置场所。推动建立由地方联防联控机制统一指挥协调的养老应急救援队伍，开展应急处置培训与实践演练。

（十）健全养老服务综合监管制度

1.完善综合监管机制。健全养老服务综合监管制度，推广养老服务领域政务公开和机构信息公开，明确各部门监管职责与监督执法流程，指导各地各部门抓好落实。建立以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以标准规范为支撑、以信用监管为基础的新型监管机制和跨部门、跨区域执法联动响应和协作机制，实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认。加强信息化监管手段应用，推广物联网和远程智能安防监控技术。

2.加强老年人权益保障。加强对养老领域非法集资风险的监测预警与防范，广泛开展老年人识骗防骗宣传教育活动，提升老年人防范欺诈的意识和能力。鼓励群众提供养老服务领域非法集资线索，持续开展养老服务领域非法集资风险排查、预防宣传、稳妥处置、依法打击等工作。指导养老服务机构依法依规提供服务，建立纠纷协商调解机制，引导老年人及其代理人依法维权。

四、陕西省养老服务体系的资金投入

近年来,陕西省实施积极应对人口老龄化国家战略,着力推进养老事业和养老产业协同发展,不断加强养老服务政策创制和基础设施建设。具体资金投入情况如下：

（一）对居家社区养老服务的投入

1.增强居家养老的基础作用。2023年4月21日，陕西省人民政府新闻办公室举办新闻发布会介绍了陕西省养老惠民六项实事工作情况。陕西省民政厅副厅长陈军做出以下汇报：2023年陕西省市县三级投入资金5200万元以上，以农村家庭平均每户2000元、城镇家庭平均每户4000元的标准，开展了1.8万户适老化改造，并计划用三年时间完成对5万户家庭适老化改造的任务。

2.开展多样化居家和社区养老服务。2020年7月，宝鸡市人民政府办公室印发了《宝鸡市居家和社区养老服务设施建设运营管理暂行办法》，文中提出要进一步鼓励社会力量按照市场化方式运营居家和社区养老服务设施，实现规模化、连锁化运营，不断拓宽民间参与渠道。其中在资金投入方面将居家和社区养老服务设施补助分为建设补助和年度运营补助两部分：在建设补助标准方面，市内企业每建设1所日间照料中心，在省级补助的基础上，市级再给予补助10万元，县（区）的补助不低于10万元；市内企业每建设1所养老服务中心，市级补助30万元，县（区）补助不低于5万元；市内企业每建设一所养老服务站，市级补助20万元，县（区）补助不低于5万元；在年度运营补助方面，对正常运营满一年的居家和社区养老服务设施，分级分类给予运营补助，年度最高补助标准为：日间照料中心14万元、服务中心9万元、服务站6万元。所需资金由市、县（区）财政负担，具体为：扶风县、陇县、太白县由县级财政全额负担，金台区、渭滨区、高新区由市、区财政按照5：5比例负担，其他县（区）由市、县（区）财政按照2：8比例负担。截至2121年末，宝鸡市社保就业支出58.53亿元，在财政支出中占比16.03％。

3.建立居家养老巡访关爱服务制度。2020年夏季入汛以来，陕西省咸阳市泾阳县，依托村级急难问题快速响应服务队巡查探访和关爱保护，提高巡访频次，加强汛期分散供养特困人员、散居孤儿、留守老人、留守儿童、困境儿童等特殊群体的巡查探访，详细了解特殊困难群体生活保障及住房安全、饮水安全、用电安全等情况，及时给予社会救助，帮助做好防灾避险工作。据统计，截止目前已实施救助37人次，累计救助16.16万元。此外泾阳县还按照灾情建立了救助资金发放特殊通道。据统计，该县已发放8月份3561户9901人农村最低生活保障金332.9万元，电价补贴1.78万元；残疾人两项补贴5034人次36.35万元；338名分散供养特困供养人员生活补贴16.93万元，护理补贴6.3万元。各项社会救助政策及时足额提前发放，比原规定时间提前10天以提高资金使用时效。

（二）对机构养老服务的投入

1.着力提升公办养老机构兜底保障能力。为进一步解决农村留守、困难老年人的养老难题，2022年陕西省财政厅累计筹措11亿元支持建立村级公益性互助养老服务设施农村幸福院13825个，为农村老年人提供就餐、文化体育、休闲娱乐、日间照料等服务；各级投入超过18亿元支持农村特困人员供养服务机构建设，供养服务机构覆盖所有设区市和涉农县区。2023年4月21日，陕西省民政厅副厅长陈军在陕西省养老惠民六项实事工作情况新闻发布会上提初出，要“持续提升养老机构服务供给与服务质量，不断满足高龄、失能老年人长期照护服务的刚性需求”。陈军表示近几年来，陕西省累计投入资金2.27亿元，提升改造298家敬老院，增加护理型床位20991张。

2.不断提高养老机构服务供给与服务质量。2021年12月，陕西省民政厅出台了《陕西省养老机构星级评定办法》，进一步明确养老服务机构评定对象和条件，落实养老服务机构评定程序和要求。截至2022年底，陕西全省共创建26个五星、40个四星级养老服务机构。累计培训养老院院长和管理人员1000余人次，养老护理员2万余人次，成功举办三届陕西省养老护理员职业技能大赛，养老服务质量基础不断巩固。此外，为积极应对人口老龄化，聚焦“一老一小”领域扩大养老、托育服务有效供给，经省发展改革委积极争取，国家发展改革委下达陕西省2023年中央预算内投资3.4亿元支持陕西省养老、托育领域基础设施建设，较2022年同比增长31.8%。其中安排宝鸡市陈仓区养护院、汉中市镇巴县观音区域敬老院、安康市旬阳市第二中心敬老院等9个公办养老服务机构建设项目31040万元；安排宝鸡市千阳县老年公寓、安康市宁陕县中心敬老院等10个公办养老服务机构消防安全改造提升项目2100万元；安排860万元支持咸阳市秦都区古渡街道新泉社区养老服务中心、安康市汉滨区铁路幼儿园托育机构建设等。大量资金投入为进一步提高养老机构服务供给与服务质量提供了坚实的物质基础。

（三）对医养康养服务的投入

2017年，西安市人民政府办公厅印发《西安市社区居家养老服务建设和运营补助管理办法》，文件中明确提出对开展医养结合的示范性机构实行以奖代补，养老机构和卫生医疗机构，每年选择10个，每个补助50万元；社区卫生服务中心，每年选择10个，每个补助20万元。

（四）对培育养老服务人员的投入

自2013年以来，为了进一步促进养老护理员职业能力提升，陕西省连续八年开展“千人培训计划”，建立养老护理职业技能认定中心，开展养老护理等级认定，实行《养老护理职业技能等级岗位补贴办法(试行)》，累计投入2000万元。依托现有的22个培训基地举办护理员培训班、累计培训中高级养老护理员8000余人，养老服务人才队伍结构不断向好。

为继续发挥好竞赛的示范激励作用，陕西省民政厅在《陕西省省级养老护理员职业技能竞赛管理暂行办法》的基础上，制定了《陕西省养老护理职业技能大赛管理办法》，明确建立每年由各设区市轮流举办全省养老护理员职业技能大赛的机制，并参照国家标准加大对获奖人员的奖励力度，获得省级大赛一、二、三等奖的，由省民政厅分别给予1万元、5000元、3000元奖励;获得国家或部级大赛一、二、三等奖的，增发5万元、3万元、1万元奖励;另外，比赛期间可同步开展“陕西最美养老护理员”评选活动。

五、建设陕西省养老服务体系采取措施

（一）明晰养老服务体系的政策导向

养老事业的实现离不开公共政策引领。公共政策的设计对社会价值选择具有积极的导向作用，充分发挥政策的导向功能，对营造良好的养老社会环境至关重要。2021年，《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》中提出，要健全养老服务体系，包括创新居家社区养老服务模式、规范发展机构养老、建立基本养老服务清单制度和完善多层次养老保障体系。党的二十大报告提出实施积极应对人口老龄化国家战略，并在发展养老服务、完善养老社会保障等方面进行了强调。政策为国家解决养老问题指明了根本方向。在养老服务政策的指引下，养老服务体系表现出全方位、多层次态势。

养老服务政策具有自身的特点。首先，政策应该具有灵活性，要不断顺应社会发展，契合时代特征，适时做出调整，结合我国老龄化的发展趋势，以及养老服务体系供需状况，对养老服务政策进行与时俱进地调整；其次，政策要具有方向性。养老政策对养老主体、养老模式、养老内容、资金来源、权利义务等等只做指导性、方向性的规定，一般不做具体明确的规范指引；最后，政策不具备强制性。在制订政策时要秉持“积极老龄化”的理念，一是改变重经济建设轻养老服务的旧发展观，充分认识到养老服务事业对民生福祉和社会建设的重要价值。二是转变单一片面的养老供给思路，树立以老年人需求为导向的新时代养老服务理念。三是摒弃只关注向老年人提供物质生活服务的传统观念，重视老人的社会参与和社会融入等社会发展需求。

（二）健全养老服务体系建设的法律保障

我国的《老年人权益保障法》于1996年通过并实施。虽然期间经过两次修订，但已严重落后于社会发展的需要，其他配套的法律法规也多处于空缺、模糊状态。必须加快建立健全与社会养老服务体系建设相关的法律法规，建立一整套有关养老服务的准入、退出以及监督管理机制，加大执法检查力度，规范养老服务市场加快制定和完善有关居家、社区、机构养老服务的相关制度及标准，建立与之配套的相关认证体系，大力推动养老服务标准化发展。因此，建议在修订完善老年人权益保护法这些最基本法律的同时，在老年保险、老年福利、老年保健、老龄产业等方面也应逐渐健全和完善各类专项法律法规。

目前，中国老年服务体系主要包括居家养老服务体系、社区养老服务体系、机构养老服务体系、临终关怀服务体系、殡葬行业服务体系等方面，所以完善相关法律和规定，才能促使养老服务事业真正走向法制化、规范化、制度化轨道。首先，制定《养老服务法》，明确规定政府、社会组织、社区、家庭等主体在养老服务体系建设中的责任义务，统一规范居家、社区、机构等不同养老服务模式的性质定位、资金来源、运行管理；其次，出台《养老保险法》，规范养老保险参保对象、资金来源、运营方式、支付待遇、资金监管，加强养老保险法律保障；最后，完善《老年人权益保护法》，维护老年人合法权益，严厉打击拒绝赡养老人、虐待老人的违法犯罪行为，尽量细化老年人养老保障、医疗保障等合法权益，使得老年人的福利、保健和护理上升到法律层面。

（三）加快社会化养老服务体系建设

随着我国养老服务供给总量不足与老年人服务多样化需求之间矛盾的日益加剧，主要靠政府投入的带有浓厚福利性色彩的养老模式已无法满足日益扩大的养老服务需求。因此，在坚持政府主导之外，还应鼓励和引导社会资金加大对社会养老服务体系建设的投入力度，充分发挥社会力量及市场机制的作用。一方面，积极完善优惠扶持政策，为社会机构参与养老服务事业提供制度保障。一是放宽养老服务土地供应政策。采用有偿方式供地的，在地价上给予优惠；属于出让土地的，土地出让金按规划适当降低。二是加大金融对养老服务的支持力度。增加养老服务项目信贷投入，适当放宽贷款条件，为民办养老机构提供优惠利率，探索养老服务公益性与市场化相结合的发展新模式。三是实行最大限度的税费优惠。除按规定减免有关税费和行政事业性收费外，社会组织承接养老服务应享受与市民在用水、电、气、热等方面的同价收费，减轻社会组织负担，提高社会力量参与的积极性。另一方面，完善市场机制。充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。营造平等参与、公平竞争的市场环境，加大力度吸引更多民间资本，培育和扶持养老机构和企业参与养老市场的发展。在此基础上建立多元化的筹资渠道，积极挖掘个人、企业、基金会等其他市场主体的筹资潜力，从企业中寻求资金捐助，激励社会资金捐款，适当增加社会组织自主经营收入，提高资金利用率。此外，社会化养老服务体系的建构应该按照政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则，逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系。应建立公开、平等、规范的养老服务业准入制度，以多种形式兴办养老服务业。

（四）健全养老服务监督管理体系

对于养老服务机构要加强事前、事中、事后全面监管，做到精细化管理。首先，建立科学的养老服务准入、退出监管机制。对养老服务机构的资质和相关事项进行严格审查与把控，促进养老服务行业健康、持续、快速发展。其次，完善养老服务机构运行的法制体系，加强养老服务内容与质量监管，明确并规范养老服务的标准，全面提升养老服务的标准化和规范化。加强日常监管和行业内监管，将养老服务的日常监管考评结果与绩效补贴挂钩，提高养老机构和服务人员的主动性与活力。再次，理顺各部门的监管职责。定期对运营状况、服务质量以及养老政策实施情况进行跟踪检查。引入第三方评估，建设专业化、公平权威的养老服务评估中心。监管部门根据检查和评估结果给予等级评判并监督整改，加大执法惩罚力度，规范供给主体的市场行为，对于损害消费者权益、谋取暴利、违背诚信等损害市场秩序的行为严加惩罚。最后，加强社会监督。开通养老服务便捷投诉、举报热线或者其他渠道，方便公众和媒体进行监督，对养老服务中的不当行为进行快速披露。

（五）推动养老服务体系人才队伍建设

加大养老服务体系各类人才的培养力度，提高养老服务人才的专业素质与能力。首先，采用订单式人才培养方式。加大政府财政投入，鼓励院校建设相关专业或者课程，为养老服务体系建设培养和储备各类人才，弥补养老服务人员缺口。其次，规范养老服务相关人员的职业资格准入。加强养老服务专业技能资格考核，确保养老服务人员持证上岗，提高养老服务人才队伍的整体服务水平。同时，提高养老服务人才的薪酬和福利待遇，提高养老服务岗位和职业的吸引力。再次，多种方式定期或不定期的开展职业技能培训和考核，使养老服务相关工作人员掌握最新的职业技能和服务内容，不断提高服务或管理能力。最后，完善激励和晋升机制。提高照护人员的工作积极性。建立体现多劳多得的激励机制，为做出贡献的养老服务人员提供更多的职业发展机会。要建立与工作量挂钩的薪酬分配制度，给予员工额外付出相应的津贴补贴，体现“多劳多得、优绩优酬”。

（六）推动养老服务体系数字化发展

完善智慧养老服务体系建设，提高养老服务信息化、智慧化水平。首先，加大对智慧养老服务资金、信息、技术、软硬件设施等资源投入，主导搭建智慧养老服务平台。智慧养老服务平台可以整合各类资源，打破各项壁垒，实现各个部门不同主体之间的信息共享，提高养老服务的准确性和政策执行的高效性。其次，运用物联网、云计算、区域链和智能硬件等技术，开发多样化和个性化的健康养老产品。为老年人提供便捷、高质量、精细化的养老服务。再次，出台智慧养老相关的法律法规并制定智慧养老服务标准体系，一方面，政府需要对智慧养老服务行业规范、质量监督、评估、问责制度等进行详细规定，另一方面明确并规范智慧养老服务软硬件标准、服务内容与质量、信息管理与共享、机构操作流程等。最后，加强面向智慧养老服务的专业人才建设，引导社会组织、志愿者等慈善个人及团体的加入，开展消除老年人数字鸿沟行动，提高老年人对智慧养老产品的可操作性和满意度。