基地副主任朱松梅副教授论文在《中国社会科学报》刊出-西北大学公共管理学院

基地副主任朱松梅副教授论文《优化失能老年人照护服务模式》在《中国社会科学报》2024年4月18日第三版刊出，文章全文如下：

优化失能老年人照护服务模式

养老服务是现代社会的刚需，其中，失能老年人照护服务是增进老年人福祉的重中之重，随着人口老龄化、高龄化程度不断加深，失能老年人规模不断增加，照护需求丞待满足。当前，我国各项相关制度，举措正处于积极推进与探索试点并行阶段，但失能老年人照护难题仍诗进一步破解，需从整体性视角出发，理顺应然逻辑，并将实然逻辑与之对比，找出现实难题，再逐一寻求突破口。

失能老年人照护服务模式的应然逻辑

为失能老年人提供照护服务的基本逻辑应是：谁是失能老年人——失能老年人需要哪些照护服务——如何供给这些服务——这些服务如何付费。具体来说：第一，遵循能力评估标准，判断哪些人是失能老年人及其在不同失能等级中的分布情况，进而掌握失能老年人的总体规模和基本特征；第二，基于照护需求评估标准，明确不同失能等级的老年人需要哪些照护服务；第三，按照既定的服务标准与规范，确定不同失能等级老年人的服务主体，服务方式和服务质量等；第四，依据相关支付政策，形成不同失能等级老年人照护服务的支付责任分担机制。

失能老年人照护服务模式的实然逻辑

失能老年人照护服务模式的突然逻辑与应然逻辑还未完全一致，使得护理需求得不到解决仍是失能老年人的后顾之忧。

一是失能老年人能力评估制度基本形成，但对失能老年人的识别还不够精准，目前，国家医疗保障局、民政部、国家卫生健康委，中国残疾人联合会等相关部门按照各目职能分工，采用差异化量表，牵头制定了各有侧重的相关评估标准或规范，如《长期护理失能等级评估标准（试行）以老年人能力评估规范》(GB/T42195-2022）和《老年人能力评估标准表（试行）》等，但各评估标准及结果的互认机制仍未在全国层面统一，仅有内蒙古，上海，广东等省（区，市）制定了统一的地方评估标准。

二是“健康”并未成为失能老年人照护服务的“优先项”，失能老年人照护需求评估的应用范围不大，对失能老年人健康需求的识别能力较弱．2019年，国家卫生健康委印发《关于开展老年护理需求评估和规范服务工作的通知》，编制了相应的护理需求评估标准，但其推广应用情况低于预期，以此量表为基础开展的居家失能老年人健康评估只是基本公共卫生服务的选做项目，各类失能老年人照护服务机构存在“重能力评估、轻健康评估”的现象，使得认知症干预与照护等专业健康服务还不能被有效识别。

三是从需求出发的整合型照护服务模式还未完全形成，存在一定程度的服务供给与服务需求的偏离，重生活照护、轻健康照护的格局仍未扭转，一方面，受照护需求评估制度不健全的影响，失能老年人分级分类照护服务计划不够完善。另一方面，现有服务主体以整合型方式供给健康照护服务与生活照护服务的能力有限，社区居家照护模式发展缓慢，认知症照护等服务的专业化水平不高。

四是长期照护保障制度呈现补缺型与碎片化特征，路径依赖与时代背景叠加导致合理的照护成本分担机制未全面建立。家庭始终是失能老人照护支出的责任主体，这种路径依赖长期存在；长期护理保险制度仍处子试点阶段，保障水平偏低，且大部分老年人在制度覆盖范围以外；针对重度残疾人和经济困难失能老年人等群体发放的护理补贴等补缺型制度，仅能覆盖小部分人群。此外，人口老龄化、高龄化等是21世纪以来的人口特征，加之经济增长速度放缓，也是我国失能老年人长期照护保障稳定机制仍然缺失的重要原因，这些因素叠加的直接影响是照护成本仍是失能老年人及其家庭的沉重负担。

失能老年人照护服务模式的治理之道

妥善解决失能老年人急难愁盼问题，亟须厘清失能老年人照护服务模式的基本逻辑，突破政策瓶颈，健全相关标准与规范，以多主体合作与信息技术赋能为治理之道，全面增进失能老年人福祉。

一是通过部门协作，推动失能老年人能力评估标准互认。可利用新一轮政府机构改革契机，充分发挥全国老龄办的统筹协调作用，明确现有各类失能老年人能力评估标准的适用范围，在各部门管理的信息系统中录入不同的评估标准，并允许按照职能范围进行选择，实现最低成本的部门互认。

二是形成统一的失能老年人照护需求评估制度。应尽快建立全国统一的失能老年人照护需求评估标准，涵盖生活照料需求与健康需求，短期内可通过优化并推广《关于开展老年护理需求评估和规范服务工作的通知》所附相关量表，将其作为各类失能老年人照护服务机构的基本服务要求。对于居家失能老年人，可将基本公共卫生服务老年健康与医养结合服务调整为必做项目，由基层医疗卫生机构上门为失能老年人进行生活照料需求与健康需求评估。

三是建立共享整合型照护服务模式。基于生活照料需求和健康需求的精准识别，制定失能老年人个性化照护服务计划，并以共享与整合的方式供给服务。其中，“整合”关注失能老年人的多样化需求，可通过“整合”方式将不同照护服务主体作为一个整体（区别于分散的个体），为失能老年人提供照护服务，强调需求满足的便利性与可及性；“共享”关注不同服务主体的差异化优势，可通过“共享”方式由具有特定优势的照护服务主体供给特殊照护服务，强调服务资源利用效率的最大化。如失智预防干预、安宁疗护、认知症照护等特殊服务可通过定制、托管等共享方式实现，这是专业照护服务还将面临一段时间供给约束条件下的可选方案。

四是完善多支柱的长期护理保障制度。政府、用人单位、个体等多主体共同参与筹资的长期护理保险由试点制度走向正式制度是必然选择，应尽快全面推进实施，进而形成护理福利、护理救助、护理保险等多支柱的长期护理保障制度。在这一过程中，必须纳入农村失能老年人，统筹考虑，在制度初始阶段就避免形成城乡二元的长期护理保障制度。

五是以信息技术赋能失能老年人照护服全过程，实现跨系统、跨部门、跨领域、跨场景的信息融合与服务的共享整合。升级完善失能老年人相关信息管理系统，强化数据要素赋能作用，为促进失能老年人能力评估标准融合提供支撑。建立失能老年人照护服务资源平台，实现专业照护服务在不同场景间充分流动与优化配置，为多主体服务整合提供协同便利，推动照护服务优质化、服务管理细节化、服务监管透明化，促进形成供需精准对接、服务及时响应、过程高效透明的共享整合新机制，以高品质服务模式助力失能老年人共享发展成果、安享幸福晚年。

（本文系国家社科基金项目“西部农村长期照护资源配置的合作困境及治理之道”(21XSH013）阶段性成果）