以下文章来源于中国高校社会工作，作者雷晓康

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本文刊发于《中国高校社会科学》2026年第4期，引用或转发请据原文并标明出处，文章注释请参见原刊。

作者简介：雷晓康，西北大学公共管理学院（应急管理学院）教授，西安，710127。

本文系国家社科基金后期资助项目“中国式应急管理现代化建设研究”（25FGLB062）阶段性成果。

摘　要：数字中国建设和公共安全治理模式转型，对应急管理体系的数智化能力提出了更高要求。在应急管理数智化转型的政策实践中，存在工具配置碎片化、应用场景适配不足、协同效应评估缺失等问题，其深层原因在于应急数据共享规则不完善、跨部门协同机制不稳定以及技术应用与制度规范之间存在适配张力。为此，应构建以科技攻关和标准规范为牵引、以财政支持和产业基金为支撑、以示范工程和政企合作为扩展的政策工具组合，并同步完善数据共享、协同治理和技术责任制度，以推动应急管理数智化转型由技术赋能走向制度化治理。

关键词：应急管理；数智化转型；政策工具；制度创新；协同治理

文章目录

一、问题的提出与文献评述

二、应急管理数智化转型的政策脉络与地方实践

三、应急管理数智化转型的现实不足与深层障碍

四、应急管理数智化转型的系统优化路径

五、结语

一、问题的提出与文献评述

当今世界，传统安全风险与非传统安全风险交织，各类突发事件的复杂性、关联性、衍生性显著增强，给国家应急管理体系带来持续挑战。 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称“十五五”规划纲要）提出：“完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型。” 作为数字中国建设在公共安全领域的重要展开，应急管理数智化转型被视为突破信息壁垒、响应迟滞等治理瓶颈的重要路径。近年来，国家层面陆续出台多项政策文件，其中应急管理部、工业和信息化部印发的《关于加快应急管理装备创新发展的指导意见》为应急管理装备升级提供了明确政策遵循，也折射出在产业高质量发展与公共安全保障双重目标驱动下，应急管理模式向数智化加速转型的迫切需求。

从国内外研究现状看，国外学者较早关注政策工具分类及其适用场景，围绕命令型、激励型和自愿型工具的功能差异形成了较为成熟的分析框架。应急管理数智化转型研究则逐步聚焦物联网、大数据、人工智能等技术在风险监测预警和决策支持中的集成应用，强调技术融合对整体效能的提升作用。与此同时，学者们深入探讨了数据隐私保护、算法伦理审查、跨部门信息共享等制度保障问题，形成了较为完善的技术治理理论体系，在技术路径选择、风险评估、公众参与机制等方面积累了丰富的国际经验。国内研究则紧扣中国实践，呈现出系统性与实践性并重的特征。在宏观层面，学者系统梳理了智慧应急政策体系的演进脉络，从“一案三制”的基础框架到当前数智化转型的新阶段，揭示了应急管理体系在中央与地方建设中的传导机制与协同逻辑。在微观层面，研究聚焦财政补贴、科技专项、标准制定等具体政策工具在安全生产、自然灾害防治、公共卫生事件等场景中的应用效果，进而评估工具的适配性。总体来看，既有研究已形成国际经验与本土实践、理论分析与场景应用相结合的研究态势，但对政策工具之间如何形成协同效应、制度创新如何影响工具运行绩效的讨论仍显不足。因此，聚焦数智化转型加速期政策工具的协同机制，厘清其中的制度障碍，具有重要的学理价值和现实意义。基于政策工具与制度创新理论，本文对核心概念作如下界定。

应急管理数智化转型：以人工智能、物联网、大数据等新一代信息技术为核心驱动力，以提升应急管理体系运行质量和治理效能为目标，推动应急管理体系向数字化、智能化方向转型，形成自适应、自优化的闭环管理机制。

政策工具协同：政策工具协同是政府围绕特定治理目标，对不同类型、不同层级的政策工具进行组合配置，使其在功能上相互补充、在作用上相互促进，从而提升政策整体效能的过程。在应急管理数智化转型过程中，政府为达成既定目标，对不同层级的政策工具进行组合适配，使各类政策工具互补功能和叠加效应，产生动态协同效应，从而实现更好的政策效果。

应急管理制度创新：应急管理制度创新是指为适应数字化转型和智能化应用要求，对既有应急管理体制、规则、程序和运行机制进行调适与重构的过程，重点包括数据共享、部门协同、权责划分和技术责任等制度安排，在部门协同方面建立常态化的部际、部省协同工作机制与一体化政务数据平台体系；在数据共享方面制定责任清单、完善数据资源登记与资产管理的具体制度；在权责划分方面明确数智化场景下多元主体的权责边界，对既有应急管理体制、规则、程序及规范进行制度重构与机制优化。

基于上述概念界定，本文借鉴政策工具分类框架，将推动应急管理数智化转型的政策工具划分为命令型、激励型和自愿型三类。

命令型政策工具：依托政府权威与强制性规制手段，通过行政命令、技术标准等方式直接干预，为政策对象确立行为边界与规范。其适用于建立应急管理基础规则、确立安全底线、促进应急装备标准化与互联互通等情形。

激励型政策工具：政府运用财政补贴、税收优惠等正向激励手段，激发特定领域发展活力，调动多元主体参与转型的积极性。其适用于驱动应急产业升级、促进科技创新、推动应急装备推广应用等场景。

自愿型政策工具：以政府较少直接介入为特征，通过营造有利的制度环境，依托社区、市场、志愿组织等社会力量，引导相关主体自愿参与转型进程。其适用于构建“政产学研用”一体化平台等需要多元主体协同创新的场景。

根据上述分类，本研究进一步构建了政策工具协同效应的三维评估框架（如图1所示）。该框架从互补性、适配性与有效性三个维度分析政策工具的协同效应。互补性用以衡量不同类型工具能否相互作用以弥补各自的功能短板，形成功能耦合；适配性关注工具的组合配置能否精准匹配应急管理数智化转型的实际需求；有效性则旨在评估工具组合是否能够带来切实的能力提升与效能改进。下层展示了命令型、激励型与自愿型三类政策工具及其典型应用场景。三个维度共同构成本文分析政策工具协同效应的基本依据，为识别协同问题和优化工具组合提供分析框架。

图1　政策工具协同效应的三维评估框架

二、应急管理数智化转型的政策脉络与地方实践

应急管理数智化转型是国家战略持续驱动的渐进过程，其演进逻辑体现为从宏观蓝图擘画到地方试点探索，再到应用深化的技术逻辑与治理逻辑深度融合。这一过程清晰地勾勒出一条“顶层设计－规划部署－地方试点”的政策脉络，应用场景随之不断拓展，并在地方实践中呈现出共性与差异性并存的转型效能。

（一）从顶层设计到基层扩散：应急管理数智化转型的政策演进逻辑

我国应急管理数智化转型政策脉络呈现“国家战略驱动-专项规划落实-地方试点创新”的梯次演进特征，核心目标是从国家治理现代化高度推动应急管理由经验模式向数智模式转型。

1.国家战略的顶层驱动与价值锚定。党的十八大以来，“统筹发展和安全”成为治国理政重大原则。党的十九大要求“树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，健全公共安全体系”，党的十九届五中全会部署“建设更高水平的平安中国”。党的二十大报告明确提出“建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型”，对“提高公共安全治理水平”进行系统部署。党的二十届三中全会在“推进国家安全体系和能力现代化”部分，专门提出要“完善公共安全治理机制”。党的二十届四中全会具体指出要“健全国家安全体系，加强重点领域国家安全能力建设”。至此，从“统筹发展和安全”的宏观原则，到“建立大安全大应急框架”的中观构建，再到“完善公共安全治理机制”的微观落实，形成了清晰连贯、层层递进的战略脉络，为应急管理数智化转型提供了持续的政策依据和制度支撑。

2.专项规划的系统构建与路径指引。在顶层战略指引下，国家级专项规划构建了系统化的行动框架。《“十四五”国家应急体系规划》明确提出要“强化信息支撑保障”，“系统推进‘智慧应急’建设”，建设与大国应急管理能力相适应、具有系统化、扁平化、立体化、智能化、人性化特征的大安全应急管理体系。 更早的《应急管理信息化发展战略规划框架（2018—2022年）》则规划了“三步走”的实施路径，其最终目标指向“智慧应急”。这些规划从国家层面完成了对转型的蓝图设计，明确了技术融合、平台建设、能力升级等关键任务，为地方实践提供了清晰的路径指引。

3.地方试点的创新扩散与反馈调适。在国家规划框架下，政策演进呈现“试点－扩散”逻辑。北京、上海、浙江、深圳等先行地区结合区域实际开展了丰富的实践探索，形成各具特色的智慧应急模式。如浙江推进“一网一群一系统”建设，其中温州市打造智慧应急“一张图”，杭州市建设城市大脑赋能应急；深圳构建“一库三中心N系统”框架。这些地方实践通过场景创新、技术集成和机制优化，为国家政策完善和细化提供了经验支撑，形成“顶层设计驱动－地方创新反馈”的良性互动格局。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步提升基层应急管理能力的意见》则进一步将政策焦点下移，强调智能监测预警向基层延伸，推动公共安全治理模式向事前预防转型，标志着政策演进进入深化基层赋能的新阶段。

（二）从技术嵌入到流程再造：应急管理数智化转型的应用场景深化

在政策驱动下，数智技术应用已从初期的工具辅助，发展到深度嵌入应急管理全链条、全业务，继而推动治理流程、组织结构和运行模式优化。其应用场景的深化，集中体现为平台集成、业务重构与流程再造三个层面。

1.基于平台集成的应急管理一体化协同。早期数字化建设重点在于打通“信息孤岛”，实现跨部门数据互联。当前，智慧应急平台已演进为集成智能感知、数据中枢、应用支撑和业务协同的综合性治理载体，其核心是构建“纵向到底、横向到边”的一体化平台。纵向贯通国家至基层甚至现场，横向整合多部门数据业务，形成对重点区域、重点风险和重点资源的综合感知与协同调度能力。 平台功能也从简单的信息展示，升级为集风险监测预警、应急指挥调度、智能辅助决策、资源动态管理、社会动员服务于一体的综合运行中枢。

2.基于业务重构的应急管理精细化治理。数智技术深刻改变了应急管理的业务逻辑，推动其从被动响应转向主动预防与精准治理。在风险防控环节，通过物联感知网可实现对城市生命线、自然灾害、安全生产风险等重点风险进行持续动态监测。① 人工智能算法能够对海量多源数据进行智能分析，实现风险早期识别与趋势预测。在应急响应环节，依托“应急一张图”可实现资源智能调度与协同决策，并通过精准推送技术提升社会动员效率。

3.基于流程再造的应急管理扁平化响应。技术应用驱动应急管理组织流程变革，传统的条块指挥体系向扁平化、网络化协同结构转型。数字平台压缩指挥层级，实现事发现场与指挥中心的直接信息联通与指令交互。业务流程围绕“情景－任务”重组，形成跨部门、跨层级的虚拟协同团队。以隧道防汛为例，智能设备联动实现“风险感知－预警－处置”全流程闭环，将传统的多环节人工协商转化为系统内协同。 这表明，应急管理正逐步向基于数据和算法支撑的协同治理形态演进。

（三）从效率提升到效能分化：应急管理数智化转型的地方实践成效

在统一的政策框架与多样的技术应用场景下，各地基于资源禀赋、风险结构和治理基础，开展差异化探索，其应急管理数智化转型成效呈现出共性提升，同时也暴露出发展不均衡的问题。

1.应急管理核心能力的共性提升。一是风险感知灵敏性与预警精准度提升，多地通过建设综合监测预警平台，实现对重点风险源的动态掌控。二是应急指挥协同效率与决策科学性增强，扁平化指挥平台及“一张图”模式缩短了信息链条，促进了跨部门联动。三是社会动员与公共服务能力得到拓展，“应急安全码”等应用构建了政府与民众之间的精准信息交互通道。四是基层应急管理精细化水平提高，风险隐患“一张图”和企业“一企一档”数据库等工具，帮助基层实现了对管理对象底数清、情况明的目标。

2.转型效能的区域与领域分化。一是区域差异的表现，经济发达地区，如长三角、珠三角的核心城市，依托技术资源优势，致力于打造全域感知、智能决策的城市级应急大脑；而中西部欠发达地区受限于财政人才约束，多处于基础平台建设阶段，存在“数字鸿沟”拉大的风险。 二是业务领域的差异表现，自然灾害与生产安全等成熟领域成效突出，而在公共卫生及社会安全等复杂领域，则因受制度边界、伦理风险和数据安全要求影响，相关应用拓展相对谨慎。

3.深层融合的挑战与未来方向。许多地方建设了先进的平台和系统，但在实际运行中，常因数据未贯通、业务与技术割裂、基层数字素养不足等导致出现闲置等问题。这表明，数智化转型的成效不仅取决于技术工具的先进性，更依赖于与之相匹配的组织结构调整、权责关系重构及制度规范创新。下一阶段，如何将技术赋能带来的效率优势转化为稳定的治理效能，将成为检验转型成效的关键。

三、应急管理数智化转型的现实不足与深层障碍

应急管理数智化转型在顶层设计驱动与地方创新扩散的双重作用下，虽已取得阶段性进展，但政策工具的协同效能还未充分释放，制度层面的深层壁垒正日益成为制约转型纵深推进的瓶颈。现实中，政策工具“叠加有余而协同不足”、技术系统“上线然而制度适配滞后”等现象并存，使转型难以由局部效率提升转化为系统性治理效能生成。

（一）政策工具协同存在的主要问题

应急管理数智化转型涉及多领域技术集成、多层级业务协同与多元主体参与，其政策工具的应用具有复合性与多样性。 然而，从当前政策实践来看，各类工具尚未形成预期的协同效应，同时暴露出若干结构性矛盾，制约了政策资源整体效能的发挥。

1.政策工具的碎片化配置现象较为突出。从国家到地方，涉及应急管理数智化转型的政策工具分散于不同部门主导的专项规划与行动方案之中。科技部门负责的科技专项侧重于技术研发与攻关，工信部门推动的产业基金聚焦于装备制造与产业集群培育，财政部门安排的补贴资金则更多投向地方试点与能力建设。这些工具各有侧重，但因缺乏常态化的跨部门统筹机制，往往“各自为战”，由此导致科技专项形成的技术成果因缺乏与财政补贴的有效衔接，难以在基层实战中落地转化；产业基金引导的社会资本因缺少与标准规范的协同配合，易造成装备类型繁多但标准不一、互联互通不足的问题。 这种工具之间的割裂状态，使得政策资源难以形成合力，削弱了应急管理数智化转型的系统性与连贯性。

2.政策工具存在适配性困境。应急管理数智化转型具有明显的阶段性，不同发展阶段、不同应用场景、不同区域层级对政策工具的需求存在显著差异。然而，现行工具配置在一定程度上还存在“一刀切”倾向。以激励型工具为例，财政补贴、税收优惠等措施主要面向具备较大规模的龙头企业，而广大中小企业在技术研发、装备升级等方面的资金需求则难以得到有效满足，由此制约了产业链整体的创新活力。就自愿型工具而言，政企合作、示范工程等模式在发达地区运行较为顺畅，但在基层应急实践中，受制于社会力量参与意愿不强、市场化机制发育不充分等因素，其实际效果容易打折扣，部分项目甚至停留于形式化合作。工具供给与场景需求之间的这种错位，导致部分政策工具难以精准触达转型的痛点与堵点。

3.政策工具协同效应的评估机制尚未建立。从当前政策执行情况看，各类工具的运用多以“项目制”方式推进，关注的重点往往是资金拨付是否到位、项目是否按期完成、技术指标是否达成等过程性指标，而对于工具之间是否形成互补、组合配置是否优化、整体效能是否提升等协同性指标，则缺乏系统的监测与评估。 这种评估机制的缺失，使得政策制定者难以动态把握工具组合的实际运行状态，也无法根据阶段性成效与问题及时调整工具配置方案。 长期来看，政策工具的运用易陷入“路径依赖”，难以实现从“工具叠加”向“工具协同”的跨越。

综上，当前应急管理数智化转型中的政策工具协同问题，集中体现为工具配置的碎片化、场景适配的困境以及协同效应评估的缺位。三者相互交织、互为因果，既反映了政策工具设计与执行层面的短板，也折射出更深层的制度性障碍。破解这些问题，需要在政策工具组合优化与制度创新两个维度同步发力，推动政策工具从“各自为战”走向“系统集成”，从“粗放供给”走向“精准适配”，从“过程管理”走向“效能导向”，为应急管理数智化转型提供更加有力的政策支撑。

（二）制度创新面临的深层障碍

政策工具协同问题的背后，隐藏着更深层的制度性障碍。应急管理数智化转型本质上是一场治理逻辑的深刻变革，技术系统的升级必然触及既有制度安排的结构性矛盾。当前，制度供给滞后于转型实践，使应急管理数智化进程持续面临制度约束。

数据共享制度的不完善是制约转型的基础性障碍。应急管理数智化转型以数据为核心驱动，数据的价值实现高度依赖于跨部门、跨层级、跨区域的顺畅流动，而当前应急管理领域的数据共享仍面临多重制度瓶颈。在权责划分层面，数据的采集、存储、使用、开放等环节涉及多个部门，但各部门之间的数据权责边界尚未清晰界定，谁是数据生产者、谁是数据管理者、谁是数据使用者的定位模糊，导致“不愿共享、不敢共享、不能共享”的现象普遍存在。《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等上位法虽已出台，但在应急管理这一特殊场景下，如何平衡数据共享与安全保障、公共利益与个人隐私，尚缺乏细化的操作规范。当突发事件发生时，数据调用的急迫性与安全审查的审慎性之间往往形成张力，基层执行者因缺乏明确指引而倾向于保守操作，数据共享的实际效果大打折扣。与此同时，各部门、各地区建设的应急平台数据格式不一、接口不通，“数据孤岛”由技术壁垒演变为制度惯性，即使技术层面可以实现对接，制度层面的互认与互信依然缺位。 这些制度短板共同导致数据要素在应急管理全链条中的价值难以充分释放，数智化转型的数据底座始终未能真正夯实。

上述困境进一步投射于跨部门、跨层级协同治理机制之中。应急管理数智化转型涉及工信、财政、发改、数据管理等多个部门的职责交叉，也涉及国家、省、市、县（区）多个层级的任务衔接，其推进过程本质上是一个多元主体持续互动的协同过程。然而，从现行制度安排来看，这种协同更多依赖于临时性议事协调机构或阶段性专项行动，缺乏常态化、制度化的统筹机制。部门之间各自为政的局面在制度层面未能根本扭转，政策制定时“各管一段”、政策执行时“各扫门前雪”的现象时有发生。从纵向看，顶层设计向下传递时往往面临“衰减效应”，国家层面的战略意图与地方层面的执行能力之间存在落差，部分地区在承接转型任务时因缺乏明确的权责配置与资源保障而陷入“有心无力”的困境。从横向看，应急管理部门作为牵头单位的统筹协调职能尚未得到充分赋权，对其他平级部门缺乏有效的约束与激励手段，协同治理往往停留在会议协调、文件会签层面，难以触及实质性的业务融合与流程再造。协同机制的缺失，使得应急管理数智化转型在推进过程中呈现碎片化特征，整体效能难以实现质的跃升。

应急管理数智化转型的本质，是技术逻辑与治理逻辑的深度融合。技术应用既需要嵌入既有制度框架，也会对权责划分、流程再造和责任追究提出新的调适要求。当前二者之间仍存在明显的适配张力。传统应急管理制度在设计之初并未预见到人工智能、大数据、物联网等新技术的广泛应用，其规则体系难以有效容纳数智化场景带来的新问题。在算法辅助决策的场景中，当人工智能给出风险预警或资源调度建议时，由谁对决策结果负责、如何对算法进行伦理审查、公众是否有权知晓并质疑算法逻辑，这些关键问题在现行制度中缺乏明确回应。新技术的引入并未同步触发制度的适应性调整，制度变迁的速度远滞后于技术迭代的速度，由此导致数智化转型在实践中屡屡碰触“制度天花板”。一些地方建设了先进的智慧应急平台，但在实际运行中，因传统的科层审批流程未被同步重构，平台的实时响应优势难以发挥，最终局限于展示性应用，难以转化为实际治理能力。这种技术与制度之间的适配鸿沟，使得数智化转型的效能长期停留在技术应用层面，难以向治理体系的深层次渗透。

数据共享制度的缺失为协同治理带来了基础性障碍，而协同机制的不健全又反过来强化了“部门壁垒”与“数据孤岛”，技术与制度的适配困境则贯穿其中，构成更深层次的张力。这些障碍相互关联，既源于传统应急管理体制的路径惯性，也反映出数智化转型对制度体系提出的新要求。破解这些障碍，需要在制度层面进行系统性的重构与创新，为应急管理数智化转型提供坚实的制度保障。

四、应急管理数智化转型的系统优化路径

习近平总书记强调，“要强化应急管理装备技术支撑，优化整合各类科技资源，推进应急管理科技自主创新，依靠科技提高应急管理的科学化、专业化、智能化、精细化水平。” “十五五”规划纲要明确提出，要完善大安全大应急框架，强化监测预警能力，推进数字中国建设，以数智技术赋能公共安全与应急管理，为应急管理体系和能力现代化提供战略指引。应急管理数智化转型的纵向推进，既要破解政策工具协同的核心问题，又要突破制度创新的深层障碍，通过工具组合的系统性优化与制度体系的适配性重构，形成“工具赋能、制度保障、协同发力”的转型格局。结合《应急管理装备创新发展行动方案（2025—2027年）》《关于加快应急管理装备创新发展的指导意见》以及地方公共数据开发利用实践，建议从政策工具组合、制度创新方向、落地保障措施三个层面入手，推动形成应急管理数智化转型的双重优化路径。

（一）优化政策工具组合，构建协同发力的推进机制

应急管理数智化转型是跨领域、跨层级、跨主体的系统工程，单一政策工具难以覆盖技术攻关、资金保障、标准规范、产业培育、试点推广等全链条需求，必须打破部门分割、工具割裂的碎片化格局，针对目前政策工具碎片化、适配性不足、效应评估缺失等问题，结合应急管理装备创新发展的实战需要与数智化转型的技术特点，建立“核心－支撑－延伸”三维工具组合模型，推动不同类别政策工具的彼此配合与协同联动，提升政策工具整体效能最大化。

1.强化科技攻关与标准建设，夯实数智化转型基础支撑。聚焦应急管理领域关键核心技术，依托国家重点研发计划、“揭榜挂帅”等机制，推动人工智能、大数据、物联网等新技术与应急装备深度融合，加快突破监测预警、智能决策、灾情感知等关键环节技术瓶颈。同步推进标准体系建设，围绕数据格式、装备接口、算法应用、系统兼容等重点内容，完善统一规范，提升系统互联互通和治理运行规范化水平，为应急管理数智化建设奠定基础。

2.完善资金投入与产业培育机制，强化转型资源要素保障。优化财政补贴投向，重点支持基层一线、中小企业及中西部地区数智化建设需求，简化申报程序，提高资金使用效率，增强政策覆盖面和可获得性。发挥产业基金的引导撬动作用，吸引社会资本进入安全应急产业领域，支持高新技术企业、专精特新企业及产业链关键环节发展，逐步形成多元参与、持续稳定的投入保障机制。

3.推进示范场景建设与协同创新应用，提升成果转化效能。依托浙江、湖北等地已有实践基础，在自然灾害防治、安全生产监管、城市运行安全等重点领域布局示范项目，形成一批可复制、可推广的实践经验。进一步完善政企协同机制，搭建政产学研用合作平台，推动企业、高校和科研机构围绕实战需求开展联合攻关，促进技术成果向现实治理能力加快转化。

在此基础上，应建立政策工具协同统筹机制，明确不同工具的使用顺序、适用场景和调整条件，并通过动态监测与反馈机制优化工具组合（如图2所示）。具体而言，东部地区可侧重示范项目和产业基金，推动转型提质升级；中西部地区则应强化财政补助和科技专项支持，并对中小企业给予更精准的激励。

图2　“三维工具组合”模型

（二）深化制度创新，破解转型发展的深层障碍

应急管理数智化转型的本质是治理体系与治理能力的深层变革，制度创新是破解数据孤岛、协同壁垒、技术适配不足等根本性障碍的关键抓手。立足当前转型实践中数据互通不畅、跨部门协作机制不健全、技术与制度匹配度不高等突出问题，结合地方公共数据开发利用与数智治理的成熟经验，应紧扣数智化转型的运行逻辑，围绕数据共享、协同治理和技术适配三个维度推进制度重构。其目标在于形成与数智应急相匹配的制度框架。

1.完善应急数据共享制度，夯实数智化转型数据底座。数据是数智化转型的核心要素，针对当前数据权责不清、共享不畅、安全不足等问题，应加快推进应急数据共享制度化建设，打通数据流通环节中的制度堵点。可在国家层面研究制定统一的应急数据共享管理规则，系统界定数据采集、汇聚、存储、使用和开放等环节的权责边界。明确共享范围、实施流程与安全防护规范，落实“一数一源一标准”的治理要求；同步建立跨部门、跨层级数据共享考核激励机制，将数据共享质效纳入部门绩效评价体系，从制度层面破解“不愿共享、不敢共享、不能共享”的深层障碍，推动应急数据在全域范围内安全、高效、有序流动。

2.构建跨层级协同治理制度，凝聚转型整体合力。跨层级协同治理的关键，在于明确不同层级、不同部门和不同主体的职责边界。可依托现有议事协调机制，完善跨层级应急数智化转型统筹安排。健全部委之间、中央与地方之间的协作安排，划清各方责任范围，形成“顶层统筹－地方落实－社会参与”的多元协同机制。突出应急管理机构的协调功能，完善跨部门联席会议、联合执法、业务协同等常态化机制，推动应急、工信、财政、数据管理等部门业务深度融合。同时，应增强地方政府的执行能力，支持企业、科研机构和社会组织参与转型过程，提升协同治理制度的运行稳定性。

3.健全技术与制度适配制度，规范数智化转型运行秩序。健全技术与制度相互适配的机制，确保数智化进程规范推进。聚焦算法决策、智能应用等新场景，出台应急领域算法伦理审查、责任认定办法，明确算法决策权责边界，防范算法偏见、决策失当等风险。完善数智化人才培养、引进、激励机制，推动高校、企业、科研院所共建人才培养基地，强化基层数字技能培训，打造专业化人才队伍。同步完善技术安全、隐私保护等配套制度，实现技术创新与制度规范同步推进。同时，应完善数智化人才培养与激励机制，强化基层数字技能培训，为制度适配提供人才支撑。

（三）强化实施保障，提升转型成效

政策工具协同与制度创新的成效，最终依赖全方位保障体系支撑。政策工具协同与制度创新的成效，有赖于组织、技术和考核等保障条件的支撑，以此推动应急管理数智化转型从“顶层设计”向“基层实践”深入展开。

1.强化组织保障，压实统筹责任。组织保障需要强化统筹协调、压实主体责任。增强应急管理部门作为核心的统筹职能，给出各个部门、各个地方转型的责任清单，建立主要负责人责任制。改进跨部门、跨层级的工作联动方式，推动应急、工信、财政、数据管理等部门开展业务协同，减少部门壁垒对转型进程的影响。

2.夯实技术保障，筑牢转型基础。技术保障的重点在于完善基础体系、强化技术支撑。搭建全国统一的智慧应急数据基础，推动应急数据格式、技术标准、装备接口等在全国范围内实现一致，让不同地区、不同部门之间的数据能够顺畅交换。同时，还要加快完善数字化智能化基础设施，统筹优化计算资源布局，推进5G、卫星互联网、北斗等新技术在应急领域全面覆盖，强化极端条件下应急通信保障，建设全国统一的智慧应急数据基础设施，为应急管理数智化转型提供坚实可靠的技术保障。

3.完善考核保障，强化激励约束。考核保障的核心在于完善评估体系并强化激励约束。构建应急管理数智化转型成效的综合评估体系，将工具协同效能、制度创新落实情况和装备应用效果等纳入指标体系。开展定量和定性相结合的动态评估，将转型成效纳入地方政府与相关部门的绩效考核，作为干部考核评价的重要参考，强化正向激励与刚性约束，确保转型工作持续提质增效。

综上，应急管理数智化转型是技术变革与制度创新协同推进的系统工程，必须以习近平总书记重要论述为指引，对标“十五五”规划纲要战略部署，以政策工具协同破解效能瓶颈，以制度创新破除深层壁垒，以保障体系强化落地实效，推动应急管理由传统响应向数智预防、精准处置和高效协同转型，进一步提升国家应急管理体系和能力现代化水平。

五、结语

本文突破单一政策工具效能分析的局限，将政策工具协同与制度创新纳入统一分析框架，揭示了政策工具配置、制度适配与治理效能之间的内在关联。研究认为，应急管理数智化转型的关键，不仅在于技术应用水平的提升，更在于政策工具能否在相应制度条件下形成稳定的协同效应。当前转型实践中存在工具配置碎片化、场景适配不足和协同评估缺失等问题，其原因是数据共享、跨部门协同和技术责任制度尚未充分完善。未来应进一步完善政策工具协同效应的评价机制，拓展跨区域比较研究，并持续跟踪技术迭代对制度体系提出的新要求。

责任编辑：徐　阳