宦佳 雷晓康 || 以“包容性治理”应对风险社会危机治理现代化挑战

【摘要】风险社会的时代背景下，提升危机治理效能成为国家和政府在治理现代化进程中必须面对的核心挑战之一。“新冠肺炎”疫情以来，我国的危机治理水平在全球走在前列，其中一项重要经验就是强化与社会力量的合作，采用“包容性治理”的思路来提升危机治理效能。“包容性治理”的中国智慧将成为应对风险社会危机治理现代化挑战的关键。

【关键词】包容性治理 危机治理 风险社会 现代化

【文章出处】《人民论坛》 2021年11月（中）第85-87页

“风险社会”的概念于1986年在贝克的著作《风险社会：通向另一种现代之路》中被提出之后，该概念就成为探讨现代化时绕不开的议题。根据贝克、吉登斯等人的观点，风险社会是指在全球化背景下，由人类实践所导致的社会风险占主导的社会发展阶段。由于中国在现代化过程中，同时存在着传统社会、现代社会和后现代社会三种社会形态，从风险社会的视角看，这种现实使得我国社会风险来源多样化、风险发生频率高、风险烈度和强度高、风险分配和消解机制不完善。

风险社会的现实是，突发的公共性危机事件有可能出现在国家治理与政府治理的各个领域。具体危机情景下，治理诉求的出现往往未必是规律的、固定的、系统的，相反，可能是突发的、临时的、分散的。这种情况下，制式化的治理供给往往无法跟得上不断涌现的治理诉求。危机治理的能力会直接影响从地方到中央的不同层级政府形象、民众信任，甚至动摇国家的稳定性。

最为典型的危机治理现实就是“新冠肺炎”疫情自爆发以来所带来的治理挑战。这也可谓是我国乃至全球近年来面临的最重大与最严峻的危机治理现实。由于诸如新冠肺炎疫情、河南水灾等风险灾害具有波及范围大、破坏程度强、预测难度大等特征，相对于一般的风险，这类事件中民众恐慌、经济困顿、地方政府公信力受损等各种危机现象交织在一起，使得危机治理的难度陡然加剧。

当前，历史迈入了百年未有之大变局的阶段，这类重大危机仍然随时可能爆发，世界各国都面临着风险社会下危机治理效能提升的现实挑战。特别是新冠肺炎疫情，暴露出西方国家长期积累形成的一套危机治理方法几乎失效，无法全面的、系统的、协调的应对疫情带来的风险。相反，中国的危机治理在新冠肺炎这场“大考”中答出了更高的成绩，中国的疫情防控经验也值得为世界应对这一挑战贡献智慧。

在中国探寻到的有效经验中，一条核心的路径就是“紧紧依靠人民群众的力量”，也即，通过强化与社会力量的合作，采用“包容性治理”的思路，提升国家整体的治理效能。包容性治理是在社会治理理论的基础上，将“包容性发展”理论中的“平等”“参与”“共享”融入而来的概念，强调社会治理主体的多元合作，以及对于所有参与主体的平等参与、平等对待和平等合作。换句话说，在“包容性治理”的理念中，治理制度应该是对所有社会成员而言是可行、负责和回应性的。

按照十九届四中全会对治理体系与治理能力现代化的具体目标设定来看，在未来30年，中国还需要进一步扩大治理体系的包容性，增强治理体系的回应性，提高各个治理体系的协同性，增加治理过程的透明性，加强依法而治的有效性。因此，有必要从我国疫情防控的治理经验中总结“包容性治理”的现实案例，提炼“包容性治理”的现实启示，为我国应对风险社会带来的危机治理现代化挑战提供有力借鉴。

第一，用大数据、区块链技术打造公共卫生自动化预警监测系统，允许技术性社会力量预警吹哨，替代防疫机制中传染病报告卡层报审批流程。

近期爆发的“上海旅行团夫妻在西安确诊阳性”的网络舆情事件中，网友们结结实实地为嘉峪关、西安、老夫妻这几方之间到底谁的责任最大吵了个天翻地覆。不管是否存在某些地方政府“背锅”之类的委屈，网民们能达成的基本共识是，我们在疫情联防联控机制上，仍然存在着地方政府之间沟通机制不顺畅、预警责任不明确的现实。

查询有关信息可以知道，我国于 2008 年4月起，就在全国 31个省（直辖市、自治区）就设立了国家传染病自动预警系统，建立了一套自动预警与响应的机制；数据显示，这套处于世界先进地位的系统能做到对几十种传染病进行监测数据自动分析、时空聚集性实时识别、预警信号发送和响应结果实时追踪等功能。同时，除了这套自动预警系统外，我国还相继建设了国家传染病报告信息管理系统以及其核心子系统国家传染病网络直报系统（NNDRS），可以说逐步实现了基于医疗卫生机构的法定传染病病例的实时、在线、直接报告，和患者电子档案、电子病历等数据的标准化采集。当医疗机构内出现传染病案例时，医生可以通过人工或者半自动的方式填写传染病报告卡，然后提交院内审核，院内防保科医生审核后，提交给区县和市级疾控中心分别审核和补充，最后通过省级和国家级卫生数据交换平台送往国家传染病网络直报系统中。但这其中存在的两个严重问题：一是对传染病的预警只能基于已知病种，对新型疾病做不到及时有效确认；二是上报层级多，受人工干预影响大，透明性低。现实中的反应滞后等现象反过来要求公共卫生部门重新思考风险预警系统的构建方式。

疫情防控的经验带来的相关危机治理启示是，可以考虑利用大数据平台和区块链技术，建立区、市、省和国家四级的区块链预警网络，形成实时自动化的数据交换机制，可在上下层级间打通预警平台，允许技术性社会力量参与传染病疫情的预防和研判，不完全依赖于国家的传染病预警系统。

第二，应更加重视信息作为“治理资源”的重要意义，改进危机治理中网络言论监管引导机制，将网络沟通内容作为包容性治理的重要资源，避免一再掉入“塔西佗陷阱”。

何谓“塔西佗陷阱”？古罗马历史学家塔西陀提出了这样一个理论，当公权力失去公信力时，无论政府做什么、说什么，都会得到社会民众的负面评价，都会被怀疑是在“打官腔”、“说假话”、“做样子”，政府难以再得到民心民意的支持，从而引发公权力的信任危机，甚至出现影响国家与社会稳定的群体性事件等。要想不掉入这样的可怕陷阱，核心是提高政府的公信力，使公权力能够得到人民群众更加自主自发的认可和维护。

在风险遍发的当下社会，由于网络新媒体的普及，各方信息几乎可以全方位地“暴露”在公众视野中，也使得各级地方管理者前所未有地集中面对公众的监督和质疑。然而，遗憾的是，由于危机处置不及时、决策责任不明晰等原因，某些地方政府往往稍有迟疑犹豫，就掉入了“塔西佗陷阱”中，面临失去公权力公信力的风险。

当前，5G时代迎面而来，各类高互动性的新媒体平台已经成为信息流通的主要渠道，这种背景下，应急管理的“底层逻辑”已经发生改变：从单向度、集中性高的应急管理转向多维度、集中性低的危机治理。

应急管理的主体是政府，强调在突发公共事件应对中政府主体的统一指挥、统一调度；而危机治理的主体则是全社会，强调公民力量、社会力量共同参与、合作协同。在这一转变的过程中，核心是要认识到社会力量作为治理参与主体的重要地位。而社会力量的形成、发力，都离不开信息时代网络中的信息交流。

所谓信息社会，指的是“信息成为与物质和能源同等重要甚至比之更加重要的资源，整个社会的政治、经济和文化以信息为核心价值而得到发展的社会”。传播学上一般认为，信息社会里，社会的核心资源是“信息”。我们对于信息作为经济资源的认识已有深刻成果，但对于信息作为治理资源，还缺乏足够的认知。

由于对网络信息的力量重视不足，在疫情突发等风险情景出现时，一些地方政府或者是无法及时给出权威回复，或者是朝令夕改、政策频繁变动，或者是在网络沟通的环节里无法及时明确地回应公众诉求，表现出了不合时宜的被动应对，不仅谈不上维持地方政府的公信力和权威性，甚至引发极大的负面舆情，可以说是“塔西佗陷阱”的现实写照。

融媒体时代，没有什么真相是真正能被“控制”在一定的传播范围里的。建议地方政府在危机治理中必须避免“小范围控制影响”的陈旧思维方式，在危机出现伊始就迅速成立疫情应对“公共信息工作组”，利用网信部门的工作平台和人员基础，联合中央和地方的党报、党媒等媒体一线记者，搭建信息共享平台，集中收集各个渠道的意见反馈，实时监测各项信息的网络关注热度，推出联动所有部门的意见反映小程序，由工作组与各责任部门负责人建立临时直接沟通机制，给予方便易得统一高效的官方信息沟通渠道，避免各自为战、一盘散沙，让民间反映的各项信息成为明确危机治理过程中问题解决的关键。

第三，以“包容性治理”解决危机治理中公共政策“末端失灵”问题，进一步释放社会主体的治理效能。

近两年新冠疫情期间，各地出现了大量公共政策“末端失灵”的现象。应急处置中，乡村、社区的自主行动力大大强化，然而基层的举措与上层政府的政策性文件、指导性命令出现了不统一、不一致，甚至各自为政的情况。比如一旦某地有疫情暴发，为了减少人员流动，采取封闭高速出入口、“硬核封路”等做法，然而交通部在新闻发布会上曾明确指出，严禁擅自封高速、断公路、设检疫点检测站；又比如，诸多城市采取社区封闭式管理模式来降低人员流动风险，大量社区一刀切地禁止外地租客进入合法租住的房屋，但是政策文件明文规定“不得随意限制小区居民和租客进入小区”。租客以社区的做法与政策文件不符为由向市长热线等渠道投诉，得到的答复往往是，“具体措施由物业和居委会负责实施”。疫情期间，北京、杭州、上海、西安等城市已经出现了大量租客发帖质疑，“禁止租客回小区是否合法”的问题。换言之，公共政策的落实出现了“末端失灵”的现象。

现实的中国公共行政实践中，涉及到公众利益的很多问题都存在着“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的现象。制度化的民众诉求表达渠道存在不够方便、不够及时、不够合理等困境，政府的治理资源供给与民众的治理资源需求之间常常无法有效“对接”。一个突出的风险治理情境就是突发公共事件中的政府与公众之间的沟通迟滞乃至失灵现象。普通居民的切实诉求无法得到正常途径有效回应时，只能选择通过互联网新媒体的途径向外界求助，反过来形成的舆论压力又给地方政府造成额外的“治理负担”。针对此，可以采取“包容性治理”的思路，避免公共政策“一刀切”，给予社会主体更多自主决策的空间。

在7·20河南特大暴雨事件中，一篇名为《一个救命文档的24小时》的在线协作文档在创建后的一天之内“自发”更新至270多版，求助信息超过千条，有250多万次的访问量。政府的救援力量与民间的救助需求通过合作，尽可能地达成了短时间内最大化治理效能。这支队伍里，没有明确的职级划分，没有明确的权责归属，但却始终保持非常高的运转效率。这无疑给我们的应急处置提供了一条新的思路。

风险社会里，危机随处潜藏。现实证明，封闭式治理机制是行不通的，可以考虑在此类重大突发公共事件的应急处置中，适当的临时性动态调整问责机制，减轻基层官员由于问责压力而导致“不敢上报”、“不愿上报”的现象。除了党和政府作为根本性治理主体之外，还应该发挥专业社团、社区社群、企业组织、民间个人等多元社会治理主体的协同作用，形成功能互补、互联互通的治理系统，消除信息孤岛，实现更高的治理效能。特别是可以在疫情应对里，赋予专业医学团体、医学专家一定的治理主体权力，发挥其专业所长回应公众关切，安抚群众恐慌心理。

【作者简介】宦佳，西北大学公共管理学院（应急管理学院）博士研究生，西北政法大学新闻传播学院讲师，社会治理与社会舆情评价协同创新研究中心研究员；雷晓康，西北大学公共管理学院（应急管理学院）院长、教授、博士生导师。