编者按

当极端天气事件频发考验城市韧性，当新技术应用带来风险传导的复杂性，应急管理正从 “被动响应” 向 “主动治理” 加速转型。本期推荐《治理研究》2025年第3期的文章《迈向应急治理：公共管理视角下应急管理研究的进展与展望》，文章基于系统性文献综述及元分析方法（PRISMA）系统总结了公共管理视角下应急管理研究的热点与发展趋势，揭示了一个重要转向：应急管理正在向 “应急治理” 跨越 ——政府、社会、公众不再是孤立的参与者，而是通过信任构建、信息互通形成协同网络。

迈向应急治理：公共管理视角下应急管理研究的进展与展望

摘 要：“乌卡时代”（VUCA）之下，突发事件层出不穷，社会安全面临重塑，应急管理亟待革新。本文梳理2019年至2024年间公共管理领域关于应急管理的国际研究文献，剖析重大公共卫生事件背景下的研究热点、发展趋势与未来展望。基于30本代表性期刊504篇论文，研究发现当前研究普遍采用应急治理理论框架，聚焦政社互动机制，并深入探讨政府维度、社会维度及政社合作的核心议题。本文总结应急管理研究的七大趋势，包括治理范式的转型、伦理议题的深化、跨学科方法的融合、数字化工具的应用、全球应急管理的比较、不确定环境下的决策优化及韧性治理的探索。这些进展丰富了理论体系，为新时代应急管理提供了深刻启示。

关键词：应急管理；文献综述；研究热点；学科发展

一、引言

面对“乌卡时代”的复杂挑战，公共管理者需深刻反思应急响应机制的制度缺陷与执行偏误，探索更高效精准的治理模式与政策框架。习近平同志强调，应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分；党的二十大报告指出，应建立大安全大应急框架、完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型。推动跨部门、跨系统的充分整合，实现信息共享、资源调配与决策执行的有机统一，引导政府、居民、社会组织等行动者共同参与，从目标任务、组织体系、法治体系、责任体系等维度全面搭建应急治理体系，成为构建应急管理新格局的重大议题。

从广义上看，应急治理是指党、政府、社会组织、居民等多元主体依托现代科技和管理方法，对突发公共事件实施全过程管理，以保障人民生命安全和社会稳定运行的治理活动。近年来，应急治理视角下的应急管理研究不断丰富，展现出前所未有的多样性与复杂性，然而部分研究结论仍呈碎片化与冲突性。在此背景下，对既有研究进行系统梳理尤为重要。本文梳理了近五年（2019年12月至2024年12月）间30本代表性英文期刊504篇相关文献，总结研究热点与发展趋势，为拓展新时代应急管理理论体系、推动实践创新提供借鉴。

二、研究设计

本文样本文献的数据来源、检索和筛选条件以及分析方法如下。

步骤一：选取期刊。基于2020年社会科学引文索引(Social Sciences Citation Index），选取影响因子排名前47位的公共管理期刊，并补充14本虽未列入排名但在应急管理领域有高度研究价值的期刊。综合期刊的研究主题、排名、语种等因素，最终选取27本公共管理期刊与3本应急管理期刊进入分析。为确保选取期刊的合理性与代表性，邀请三位在应急管理领域有丰富研究经验的学者担任核查人。三位学者一致认同所选期刊。

步骤二：检索文献。以Web of Science与JSTOR数据库为数据来源，检索2019年12月至2024年12月间的应急管理文献。本研究采取人工检索方式，结合“Disaster”“Turbulent”“Crisis”等新兴风险相关目标词，“Flood”“Hurricane”等风险相关专有名词以及“Crisis Management”“Emergency Management”等应急管理相关术语进行并联检索。基于文章题目、摘要及关键词，严格筛选符合主题要求的文献。最终检索出577篇论文。

步骤三：筛选文献。为确保分析的科学性，本文遵循系统性文献综述及元分析方法（PRISMA），保证筛选质量并提升过程的可追溯性与可重复性。筛选主要分为两步：一是阅读文章摘要，剔除短评、评论、书目介绍等非学术研究型文献52篇；二是阅读全文，仅保留与主题相关的文献，最终得到504篇有效文献样本。

步骤四：数据分析。首先，对样本文献进行系统分类。对每篇文章进行细读，初步归类不同研究主题；对于涉及多个议题的文献，结合其核心研究方向，归入最相关的主题。其次，构建分析框架。挖掘不同研究主题间的内在联系，以应急治理理论作为分析背景，构建系统性的研究框架。最后，持续优化修正。将各篇文章与总体分析框架进行反复比对，不断提炼、调整、修正，直至形成完整、科学的应急管理研究框架。

三、研究议题：基于治理视角的拓展

传统应急管理研究多以政府为核心，强调其在应急管理中的主导作用，且不同研究板块之间相对独立，未形成系统化的协同框架。近五年的研究在总体上呈现出一个新的特点，即将应急管理视为一个多主体协同治理的过程。基于此，本文以应急治理理论作为文献分类的依据。一方面关注国家应对重大风险挑战的宏观路径与方法，将针对应急治理总体路径进行的研究归为一类，包括应急治理体制结构，应急治理价值伦理，以及应急治理技术工具三个方面，共166篇文章。另一方面探讨政府、市场、社会参与应急治理的具体路径，其中，政府维度涉及应急政策制定与治理能力建设，共194篇文章；社会维度聚焦社区韧性、非营利组织韧性等，共54篇文章；政社合作层面涵盖信息沟通、信任构建及政策遵从等，共90篇文章（如图1）。涉及市场维度的文章几乎没有。

（一）应急治理的框架性研究

1.应急治理的制度基础与组织结构

在“乌卡时代”，广泛存在的突发事件给政府治理体制带来了严峻挑战。公共卫生事件作为一种跨界性危机，集中暴露出以科层架构为主的应急治理体制与问题结构的不匹配，尤其是在组织网络、组织联动等方面效能欠佳。现实困境促使研究者更为关注应急组织网络，探索建立应急治理共同体来增强组织适应性，从而实现对跨界危机的整体性治理。

其一，政府仍然被视为应急治理的关键一环，但更多研究开始嵌入更广泛的体制问题，关注政府体制与结构的适应性，包括国家体制和财政体制。在国家体制方面，联邦制国家相较单一制国家，整体上呈现出更高程度的政策制定灵活性与职责划分。从加拿大与美国等联邦制国家的实践来看，国家层面政策的“非模板化”不仅为地方政策的多样化提供了空间，还促进了国家层面决策的再创新。并且，由于联邦体制对于规范化、正式化流程的要求与依赖度更高，有利于界定公共部门间合作与责任的边界。另一方面，良好的央地关系有利于提升危机应对的有效性。在央地关系的制约以及避责心理的双重作用下，地方政府在进行危机决策时可能会忽视专家建议。这要求中央在决策上赋予地方更多的自主权与灵活性，增强地方政府在危机政策制定与施行过程中的韧性。国家财政体制影响政策制定的协调性与回应性。危机应对中的财政政策可以被分解为危机前的财政阻力、危机后的财政复苏和长期财政更新。地方政府收入结构和服务结构等具体特征，对于财政复苏和更新至关重要。此外，应对突发事件初期制定的就业补贴与社会援助等福利政策，有可能会造成财政预算及支出的收紧，必须根据财政状况的变化进行适时调整。

其二，研究者认为，在发挥政府作用的基础上，非营利组织、私人部门、社交媒体、社区居民和其他组织等结构性力量的参与，能提升应急治理体制与结构的适应性。学者们观察到，建立与第三部门的合作关系已经成为各国政府应对危机的重要战略选择。然而，现阶段针对非政府组织在危机治理中的参与，尤其在协调跨组织合作中发挥作用的研究较少。出于责任划分、透明度以及公共利益等因素，学界关注到政府在危机中也许难以承担发起并引领跨组织合作的责任，于是将目光转至非政府组织的功能：其一，针对危机情境中政府与社会的协调问题，非政府组织以合作者的身份发挥资源纽带作用；其二，非政府组织具备担当跨组织合作领导者角色的能力，能够有效协调并推进组织合作；其三，私人行动者的积极活动打破了以往公私合作的常规策略，形成了一个非传统的协调机制，有效稳定了制度与策略中的不确定因素，保障了危机状态下公共服务传递的稳定性与可及性。这对于提升公共服务的品质具有重要意义，尤其表现在提供紧急医疗卫生服务、接种疫苗以及保障关键生活物资等方面。

在我国，非政府组织活动空间有限，然而它们在横向与纵向两方面与政府部门达成了有效合作治理。具体体现在三个维度：一是发挥社区（村）力量，与处于危机中的民众保持追踪与联系，全面、高效、及时地递送信息；二是发挥非政府组织的沟通桥梁作用，利用非政府组织形成国家与社会间有效的沟通渠道；三是将社会组织作为帮助个人应对新兴风险的非正式渠道，在此基础上形成群防群控。此外，学者们关注以党建引领等组织工具为核心的应急治理共同体模式。党的十九届四中全会提出，“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。通过党的建设激发各治理主体在危机应对中的责任感、认同感与使命感，在共同参与、共同管理和共同监督的过程中实现良性循环，加快建构应急治理共同体。

2.应急治理的价值导向与伦理考量

一方面，应急管理涉及多种公共价值及其相关冲突问题。突发性公共卫生事件迫使公众和政府重新进行价值选择，反思个体生命权和健康权在个人、家庭、国家之间的配置，即个人、家庭、国家在个人生命健康上应该承担什么责任？政府和公众的价值判断与价值选择可能存在较大差异。面临潜在危机，个人自由与公共安全可能产生冲突，需要重新审视个人自由的边界。个体在“应激”反应中对公共价值的判断受潜意识、身份、生活习惯、文化教育等的影响，个人自由权倾向于关注收入而非珍惜生命。政府的价值判断应当在公众健康、个体自由以及经济发展中寻求平衡，将统筹应急管理、安全生产与经济社会发展视为应急治理的重中之重。

另一方面，研究者特别关注危机应对措施如何影响公共价值与公共伦理。首先，在重大突发公共卫生事件中，技术进步在提升应急效能的同时加剧了数字化监控与隐私保护、公众知情权与个人信息权之间的紧张关系。例如，追踪病毒感染者位置的数字技术，在从东亚国家逐渐普及至全球范围的过程中备受争议。政府在借助数字工具进行应急治理的过程中，需要时刻重视公民的隐私权不被侵犯。其次，街头官僚的自由裁量权、程序正义与互动正义等议题成为行政伦理研究的热点。街头官僚不仅是推进危机应对工作的重要力量，同时也在这一过程中不断扩展政治生活空间。基于危机政策实施对于灵活性的需要，在街头官僚群体中出现了自主裁量权边界拓宽、可利用资源扩展以及权力行使束缚减轻的倾向。虽然这是在特殊时期出现的变化，但是极有可能在非应急时期得以延续。再次，不同类型防控措施的选择与使用在一定程度上影响着公共价值与公共伦理。相比静态管理、限制国际旅行、限制人群集聚、关闭餐厅与学校等往往被视为效率较低的封闭性、管制性防控措施，建议人们佩戴口罩的政策措施的效率明显较高，并被认为是一项有效保护社会弱势群体利益、防控仍传染性公共卫生事件的必备措施。即便如此，保守派与年轻群体对社会不公的负面情绪仍加深了他们对政府危机管理的不满，表现为对强制佩戴口罩等政策措施的持续抵制。

研究者们普遍意识到，街头官僚伦理判断能力的缺乏在应急状态中得到凸显。比如在美国，对经济性与效率性的过分追求使得一些管理者忽视了对公共健康和人性的关注，不断出现将死亡赋予“经济”价值的行为，这被研究者视作一种“公共价值失败”。一些学者提出，战略决策者和街头官僚都需要提高危机中的伦理判断能力，深入考虑并平衡公共价值与死亡关怀的关系。

3.应急治理的技术赋能与数字转型

近几年，治理新兴风险与系统性风险的需要促使学者更深入地思考数字化技术如何更好地与组织结构和问题结构相结合，以及如何处理应急技术与应急伦理之间的关系。一方面，研究者针对社交媒体在应急治理中所发挥的自组织作用进行研究。在信息爆炸时代，社交媒体在应急治理中扮演着越来越重要的角色，形成一个连接多个参与群体、并形塑其行为的机制。通过这一机制，社交媒体可以推动“自组织”形成，提高政府应急管理政策的透明度，扩大应急管理政策的社会响应面，最终提升政策的可接受度和可实现性。以社交媒体的信息网络为基础形成的自组织行为塑造机制，对于应对危机爆发期的信息不对称和信息协调难等困境能发挥重要作用。

另一方面，研究者重点关注数字化转型如何改善应急管理中的网络协调。其一，各种新型技术有效提升应急治理效率。例如，元网络分析方法可以抽象各种类型的实体（例如救援行动者、任务、信息和资源）及其相互作用，识别因其复杂关系引起的低效问题并提供解决方案。元网络方法在分析突发事件中各类组织之间的协调和通信方面的效用已在现有研究中得到了检验和证明。再如，交互式虚拟模拟的应用能够帮助危机管理不同行动者之间的网络化协同，在不同灾难场景中进行协作和决策。其二，关注以信息通讯技术（ICT）为代表的技术采纳、技术扩散以及对建立合作关系的意义。ICT包含地理信息系统（GIS）、全球定位系统（GPS）等工具，有助于及时收集、处理和传播信息，并建立多样化的通信渠道，协调众多机构之间的协作。社区居民也可以利用各种形式的ICT，来协调应急准备和应急响应。目前，尽管大多数应急准备网络中的非中心组织的ICT应用水平很高，但非正式网络和应急响应网络中的中心组织的应用水平却不高。组织在使用ICT时，需要与其目标、结构、任务、信息通讯能力以及在合作治理网络中扮演的角色保持一致。

（二）治理的政府维度

1.应急政策

在近几年的研究中，针对重大危机事件的突发性，即时性的政策与策略得到了更多关注。与传统行政决策中通过严格的权力分立、制衡、辩论等方式对决策行为进行监督不同，面对充满不确定性的新兴风险，话语建构、叙事与动员等因素对于政策制定的影响较常态下更为凸显。从政策制定的参与主体、影响因素以及政策受众三个维度看，新近研究主要关注下面一些问题。

第一，政策制定过程的参与群体包括公共管理者、政党以及社会群体等，这构成了政策制定与实施的环境，要求政策制定者时刻关注并及时发现可能被遗漏的参与者，快速建立政策联盟。首先，决策者和其他政府官员作为主要参与群体需要提升集体意识、把握时机的能力、有效沟通以及高效制定计划的能力、专业技术能力、大胆创新的领导能力、协调能力等，与社会群体、社区力量达成有效联盟，这是在危机中进行快速决策的基础。指导与协调程序、组织文化与资金等要素成为促成政策实施中跨群体合作的重要条件。其次，必须重视针对危机事件和应急管理政策的叙事与修辞，赋予其特定的政治意义，这对于增进社会信任并提高公众对政策的支持和遵从不可或缺。最后，在危机情境下，政策活动者应高度重视政策韧性、政策适应性与政策敏捷性，在政策制定过程中时刻保持对新情况、新要求的高敏锐度，并在短时间内产出相应的思想观点和应对方式。

第二，针对重大突发危机事件，新近研究对行政能力、专家作用、循证决策等影响政策制定的因素进行了深入研究。研究发现政策制定者自身的专业相关性与履历相关性对于决策效率与政策推行尤为重要。例如，政策制定团队的高度专业化有利于保证医疗资源的有效储备与科学分配，降低公共卫生事件发生期的监测与报告困难度。这在地方层面尤其如此。地方政府是危机的第一反应者，他们的组织管理、技术应用和人才储备在危机状况下显得尤为重要。不过，专家在应急管理中的作用不一定是正向的，一些研究指出，良好的危机前期准备以及专家参与可能为政府带来盲目自信并对政策制定产生反作用，造成早期政策制定的迟缓。

循证决策在危机情境下的作用成为研究热点。一方面，在危机事件中，前期经验、科学积累构成危机决策的重要前提，因此政策制定者更加关注科学证据与专家作用。但是，历史证据并非万能药，而且在一些方面并没有积累起历史证据。最近的研究特别强调不同危机应对政策之间的关联性，比如社会政策与稳定收入、避免经济滑坡等经济政策之间的衔接及相互作用，在这方面传统研究积累的证据远远不够。同时，人才与智库对于不确定性情境下的政策制定非常重要，但是当一个国家没有任何过往应对经验的时候，这些基础能力是不具备的。另一方面，学术界对循证决策进行了反思，对证据标准进行了调整。传统的经验科学有其内在局限性，仅适用于有着明确标准的情况，由此才可能弱化危机情景的不确定性与模糊性带来的负面影响。当繁杂的信号、注意力、“事实”、（基于因果的）证据出现时，叠加着风险与不确定性的危机事件容易使决策者触发一类与二类错误。在实践中，科学证据并非一定能引起领导者注意，因为领导者可能更倾向于将注意力聚焦于重启经济、选举以及意识形态表达。

总之，传统经验科学的价值在危机决策情境中具有高度脆弱性，危机问题的解决更依托政治领导者、政策制定者以及专家形成的有效联盟。应急事件带来的是全面性危机，在本质上囊括了政治、经济、文化、生态、法律及社会建设多个领域，循证决策因此有必要超越单一科学的视角和逻辑，并重自然科学与社会科学、显性知识和隐性知识、日常理性和专家理性、政治利益和科学事实，寻找和建立多科学跨领域的融合之道。

第三，从政策受众来看，弱势群体与公平正义成为应急管理的重大问题。社会福利政策是政府进行危机回应、促使社会尽快走出无序状态的重要方式之一，它包含覆盖所有社会群体的福利政策和针对边缘群体的特定政策。相关研究主要聚焦危机事件福利政策的延续及其影响，特别是对女性、儿童、失业者、老年人、移民等弱势群体的影响。危机应对中推出的福利政策普遍具有时限性，然而危机给经济社会带来的深远性、持续性影响可能会驱动福利国家的不断扩张，并以制度化的形式保存下来。以北欧国家为例，面对危机中持续攀升的失业率以及巨大的经济不稳定性，公众期望政府以更高程度的税收或国债筹措资金，为失业者与收入减少者提供福利，并在路径依赖之下不断强化福利国家的角色。

2.应急治理能力

新近研究特别关注领导力在应急治理中的引领性、示范性作用。个人层面的研究主要围绕危机事件中“涌现”出的领导者，从个体特征出发，发现领导者特别是高层管理者的教育背景在危机应对初期作用显著，获得博士学位的领导者危机前期的反应速度明显占优，但是这种优势普遍难以维持至危机应对的中后期。性别的影响相对间接，时间较为短暂，仅在应急管理初期阶段有影响，而且需要一个高民主与低性别歧视的政治环境。在组织层面，公共组织、社区与非营利组织在应急管理过程中的领导力表现突出，尤其展现了他们在稳健治理和协作治理背景下的领导力。稳健治理指公共部门针对危机突发期出现的失控情况，不论其性质是简单或复杂、主要成因是否为突发事件，采取强有力的、适应性的、灵活的以及务实的介入手段。公共组织的活动在一定程度上会受制于其他公共组织，这种制约作用在危机情境下更为凸显。例如，欧盟理事会管理活动的有效性与领导力实现与首相理事会以及委员会的态度密切相关。与政府层面总体性的领导力相匹配，社会层面的社区和少数群体也可能在危机应对中形成区域性、局部性的领导力，其作用不仅表现在对本区域的居民提供及时有效的帮助，还表现在基于特定的区位优势与社会资本应对潜在挑战。社区力量可以转化为区域内的动员者、专家、沟通者和领导人等角色，这一角色拓展有助于推动应急管理过程中的政策形成与政策执行，具体表现在招募志愿者、提供公共服务以及汇聚信息等维度。

同时，新近研究对应急处置领导的能力素质进行了研究，包括应急感召能力、沟通能力、网络治理能力等。应急感召能力是指领导者通过施展个人魅力和行为表现，吸引和影响民众积极追随的能力。民众对于危机时刻的领导力有着较高的期待与追求，要求领导者时刻倾听民众声音，保持对社会文化的全面理解。美国总统特朗普在首个任期中的危机应对受到广泛质疑。时任英国首相约翰逊在政策制定和政策沟通时受白人精英阶层的影响较大，难以获取民众的普遍信任和支持，阻碍了领导力的作用发挥。沟通能力主要体现在三方面，一是能够与参与危机应对的组织有效交流，最大程度利用各方力量，合理分工，团结协作，共同应对危机；二是能够与受灾群众及其他利益相关方有效交流，具备高度共情能力，体察民情，安抚群众，争取理解与支持；三是与媒体有效交流，及时准确发布相关信息与数据，主动防范可能混淆视听的谣言与不良舆论。网络治理能力是当代公共管理者必备的行政能力之一。具有高度危险性和不确定性的复杂情境特别需要领导者具备高超的网络治理能力，有效地组织与参与合作网络，协调参与者之间的关系，形成强大的组织合力。从人员的组织到应急物资供应的组织、从信息数据共享的协调到各方利益的协调，都需要网络治理能力来提升应急治理的韧性。

（三）治理的社会维度

新近研究在社区韧性和社会组织韧性方面进行了拓展。

1.社区韧性

社区韧性是指社区成员通过共同行动，充分利用内外部资源，以增强危机应对能力，并在危机后恢复与实现可持续发展。近年来，这一领域的研究主要呈现出跨域系统与社区学习两个研究方向。

在跨域系统研究方面，学者们关注公共卫生危机背景下，如何打破传统社区边界，实现更广泛的社会协作。跨域系统指的是因危机而临时形成的跨社区、跨组织协作网络，涵盖政府机构、社会组织、医疗体系、志愿者团体等多元主体。这一系统的有效运行需要在正式和非正式网络之间建立信任，并通过制度安排确保协同治理的可持续性。例如，疫情期间，政府部门、医疗机构和社区志愿组织之间建立起跨层级、跨领域的信息共享机制，以提高资源调配的精准性和响应速度。此外，研究还强调了跨域系统的动态性，即这些网络并非固定不变，而是随着危机的发展不断调整组织结构和治理模式，以适应新出现的挑战。

另一方面，社区学习在韧性构建中发挥着关键作用。在突发公共卫生事件的冲击下，社会群体展现出不同程度的适应性学习行为。在个体层面，老年群体、社区工作者、医疗卫生部门工作人员等，通过学习卫生知识、政策规定和应急技能，提高自身在危机中的适应能力。在组织层面，社区治理微单元（如居民委员会）围绕上级政府出台的新政策、新制度展开专门性学习，并结合地方实际，优化决策机制，以形成更具适应性的社区应对方案。在社会层面，社区成员通过危机中的合作实践，积累应急管理经验，并以制度化、成文化的方式保存下来，为未来可能的危机提供更好的应对策略。例如，在疫情后期，一些社区总结并固化了志愿者管理机制、物资分配模式和疫情防控流程，从而增强了面对未来危机的组织韧性。

2.社会组织韧性

危机的冲击往往对社会组织的存续构成严峻挑战。部分社会组织在突发事件期间遭受了迅速且高强度的打击，面临资源短缺、运营受阻、人员流失等问题，甚至导致组织解散。尤其是对于非在地的“草根组织”而言，缺乏必要的资源与关系网络，使其在应对初期难以突破行政管理的阻碍，限制了其介入危机管理的能力。同时，危机事件也可能影响组织成员的职业发展规划和组织承诺，削弱社会组织的凝聚力和运作能力。

从根本来看，危机情境下社会组织的可持续发展首要任务是获得政府信任，与政府建立稳固的合作关系，并形成正式的协作系统，以便在危机时期获取政府援助与政策支持。例如，以美国穆斯林社区为代表的少数群体，在危机应对中曾因制度性偏见而遭受救助基金分配的不公。这一案例反向揭示了，社会组织要在危机中维持其服务能力，必须通过制度化合作增强政策话语权，并确保自身合法性。然而，在动荡时期，社会组织的韧性并不仅仅依赖于政府支持，还取决于其能否采取主动适应性策略，基于现实需求调整服务模式，并拓展自身的活动空间。

在数字化时代，社会组织可以借助信息技术创新运营方式，以提高组织韧性并适应快速变化的环境。数字平台不仅提供了资源共享和远程协作的机会，也降低了传统组织模式中的运营成本。例如，社会组织可以通过社交媒体扩大公众影响力，增强组织认同，同时利用数字技术开发线上创新项目，如远程志愿服务、在线筹款、虚拟咨询等，从而克服物理空间的限制，提高组织的可持续性。此外，通过网络信任建设，社会组织能够有效拓展合作网络，使自身在危机期间仍然能够保持稳定运作，并维持成员间的凝聚力。

跨组织合作能力的培养对于社会组织在危机环境中的生存与发展至关重要。社会组织需要重新调整其行为逻辑，将危机应对视为组织运作的核心关注点，并建立长期协作网络，以提高组织对突发事件的适应能力。通过与政府机构、企业、国际组织及其他社会组织建立稳固的合作关系，社会组织可以共享资源、优化治理模式，提高危机时期的组织韧性。例如，在疫情期间，一些社会组织与企业联合开展物资捐赠和心理援助服务，形成跨部门的协同治理网络，为应急管理提供了更加灵活高效的支持。

（四）政社合作与互动基础上的治理

1.危机沟通

以往研究主要关注如何通过危机公关维护组织声誉和形象,新近研究开始从心理机制的角度关注公共管理者与公众在危机沟通中的互动过程及其影响。从管理者视角出发，学者普遍认同在危机造就的压力环境下，公共管理者有责任发现沟通编码、媒介、主体等特征不同而产生的各种效应，采取有针对性的沟通策略。公共管理者尤其是街头官僚在沟通交流时需要时刻保障信息的真实性并注重对公众的同理心，形成具体而有意义的危机沟通。有效的危机沟通要求实现政府与公众间高效、有意义的双向情感传递，推进公众认同并遵从危机防控措施，塑造公众的行为逻辑及其危机预知能力，这是推进应急管理政策顺利落地的基础。此外，信息与数据在危机沟通中扮演重要角色，成为提升政府合法性、协助政策执行的政策工具。危机管理要求政府能够快速识别、监测并处理谣言与网络舆情，及时进行事实核查与官方回应，以减少错误信息的传播并增强政策透明度。在数字化时代，数据工具的使用不仅强化了政府的民主责任形象，还增进了公众对政府政策的信任，提高了公众对政令的服从。然而，依赖信息与数据本身并不足以建立稳固的政府—公众关系。有效的危机沟通需要基于社会情感连接，增强政府与公民之间的互动和互信。未来研究需进一步探讨如何在技术驱动的沟通模式中融入人本因素，构建更加贴近公众需求的危机沟通体系。

从公众的视角看，危机沟通不应是单向的信息接受过程，而应是政府与公民之间的双向对话。公众不仅是危机沟通的被动接受者，还可以主动发起与政府的互动，形成动态的信息交流机制。这一双向沟通模式与公民服从、公共价值等概念紧密相关。研究表明，危机沟通的有效性依赖于政府与公众之间的高度互信，而这种互信的建立不仅源于政府信息的透明度，还与其长期治理绩效和社会共识的形成密切相关。基于公共价值理论和助推理论，双向危机沟通不仅有助于信息流通，还能推动社会共识的构建，增强政府与公众之间的合作。在危机情境下，公众对政府行为的认同不仅取决于信息的可信度，还受社会整体共识的影响。当公众和政府共同形成对“何为必要之举，何为不当之举”的共识时，政府的应急政策更容易被社会接受和执行。因此，未来研究可以进一步探讨如何通过沟通机制设计，提升公众参与，在危机管理中形成更加开放、透明的治理环境，推动政府与社会的协同治理。

2.信任

新近研究对信任的类型及其在危机情境中的作用进行了更细致的探讨，并围绕信任的分类、信任在危机管理中的作用及信任塑造机制三个方面进行了拓展。

首先，研究者对危机情境中的信任结构进行了多维度的讨论。研究者普遍认为，信任的构建涉及多个主体及层级，在应急管理情境下主要存在三种划分方式。第一，按主体区分，分为社会信任、政府信任以及政府对公民的信任。政府作为多层级治理体系中的核心行动者，公众对中央政府、地方政府及各职能部门的信任可能存在显著差异。中央政府通常被视为更具宏观调控能力的权威机构，而地方政府则直接负责政策执行，可能受到具体治理绩效的影响，导致信任水平的不稳定。第二，按认知模式区分，分为一般信任、一般自信与社会信任。一般信任指人们对社会大多数成员是否值得信赖的基本判断，一般自信指个体对未来事件的可预测性预期，而社会信任则反映了公众对政府防控措施的接受程度。在危机情境下，一般信任与社会信任对公众行为的影响尤为关键，因为它们决定了公众对风险的感知、对他人的态度以及对政策执行的支持程度。第三，按信任程度划分，可分为完全信任、警觉信任与完全不信任三个层次。完全信任意味着公众对政府和社会系统的高度依赖，而完全不信任则可能导致政策执行的失败。政策制定者的最终目标通常并非建立一个完全信任的社会，而是构建高警觉性信任，即公众在保持对政府政策基本信赖的同时，具备独立判断能力，从而提升社会整体的应急适应性。

其次，关于信任在应急管理中的作用，学界存在一定争议。一方面，大多数研究者认为，较高的社会信任和政府信任有助于提高社会整体的危机应对能力。在公众层面，具有较高社会信任的个体，即使在病毒传播的高度不确定情境下，仍不倾向于将其他社会成员视为健康威胁，从而降低了因恐慌而导致的过度囤积、社会对立等现象。在政府层面，政治信任与体制合法性是应急管理系统高效运行的核心要素。较高的政治信任能够促使公众支持政府在医疗、社会保障等领域的额外支出，并更容易接受专家和政府机构发布的信息。党派偏见在信息传播中也起着关键作用，不同政治派别的公众对于危机信息的解读可能存在显著差异，进而影响政府政策的执行效率。另一方面，一些实证研究表明，高信任并非危机管理成功的唯一决定因素，部分社会信任度较低的地区仍能展现较强的应急管理能力。例如，香港在信任度较低的社会环境下，依靠强有力的政府应急管理体系和社会自组织能力，在疫情初期展现出较好的危机应对效果。尽管社会整体信任度较低，但由于社会资本结构的高度细化，社区和非政府组织能够在高不确定性环境下快速建立符合危机情境特质的社会性行为规范，从而有效增强社会的应急响应能力。这表明，信任本身并非单一的决定因素，信任的结构化形态及其与社会制度的适配同样重要。

最后，信任塑造的机制与路径得到关注。研究信任如何在危机管理中被塑造和维持具有重要的理论与实践价值。一个透明度较高的治理体系能够减少公众对信息操控的疑虑，使政府能够在危机中维持较高的公信力。危机情境下的公共管理者需要展现良好的治理行为，以增强公众信任。在信息传播过程中，公共管理者不仅需要提供及时、真实、准确的信息，还应在面对治理失误（如应对准备不足、政策执行不力）时，主动承认错误，并通过真诚沟通弥补公众信任的缺失。例如，在疫情初期，一些国家因信息透明度不足导致政策执行遇阻，而随后通过加强政府—公众对话、设立独立信息核查机制、加强社交媒体沟通等手段，逐步恢复了社会信任。

3.公民服从

公民服从是促进应急政策成功实施的重要因素，尤其在阻止传染病扩散、维持社会秩序及降低危机影响方面发挥关键作用。例如，在突发公共卫生事件中，公众是否愿意遵循防疫措施，如勤洗手、保持社交距离、佩戴口罩、居家隔离，直接影响政策效果。然而，公民对政策的服从程度并非固定不变，而是受到多重社会、心理及政治因素的影响。近年来，学者们分析了影响公民服从的关键因素，包括社会信任、规则的有效性与合理性、危机程度、信息来源、政府信任、情绪体验（如幸福感）以及经济因素（如收入受损）等。

在危机应对过程中，公民服从涉及个体权利与社会秩序之间的平衡，往往引发个人自由主义与集体主义之间的争论。面对重大突发事件，政府作为公共治理的核心主体，可以通过调节政策规则与信息传播方式来影响公民的服从程度。一方面，规则的合理性与有效性会直接影响公民对政策的接受度。例如，居家令与自我隔离政策等高强度管控措施，虽然有助于阻断病毒传播，但在某种程度上损害了个体自由，并可能带来经济损失，如工作受限、医疗费用增加等，进而降低公民的服从意愿。相较之下，低成本、非强制性措施（如鼓励勤洗手、保持社交距离）更容易获得公众的配合。因此，政府在制定应急政策时，需权衡政策的严格程度与公民接受度之间的平衡，避免过度约束导致的社会反弹。

另一方面，政策信息的透明度与传播方式在影响公民服从上同样重要。当政策信息以合理、有效的方式披露时，公民更倾向于遵循政策建议。尤其在危机情境下，信息的可信度直接影响到公众对政策的认同感和执行意愿。然而，不同的信息来源对公民行为的影响存在差异，甚至可能产生冲突。例如，政府官方信息来源（如中央政府、地方政府、医疗卫生部门）通常被视为具有权威性，但在联邦制或多层级治理体系下，不同级别政府可能发布相互矛盾的政策，从而影响公民对政策的信任度。在美国，各州在疫情防控期间采取了不同的居家令政策，导致民众对具体执行标准产生困惑。此外，非政府组织（如新闻媒体、学者、社交媒体意见领袖等）也会影响公民的政策接受度。在信息分散且存在不一致的情况下，公民可能难以判断哪一类信息更可靠，从而降低政策服从意愿。

全球化与信息传播的跨国性也为公民服从带来了新挑战。在逆全球化趋势的背景下，各国政府在危机治理中的信息协调能力受到削弱，不同国家在疫情期间采取了截然不同的应对措施，导致跨国信息的传播缺乏一致性。例如，在疫苗接种政策、入境隔离政策等方面，各国政府、国际组织（如WHO）以及各类媒体往往发布不同甚至相互矛盾的信息，使得公众对政策的信任度受到影响。因此，未来研究需进一步探索如何建立有效的信息协调机制，减少跨国信息传播的不确定性，提高政策一致性，从而增强全球公共卫生危机中的公民服从。

四、应急管理研究的未来拓展

（一）强调多元主体参与，从管理到治理的整体性转变

应急管理研究正经历从单一管理模式向多元治理体系的深刻转型，这一转型的核心在于强化政府、市场、社会三者之间的互动与协作。传统应急管理通常以政府为中心，对市场和社会实施自上而下的管理，而应急治理则强调市场和社会的相对自主性，主张政府、市场和社会三种治理机制的互补、适配与协调。从最新的研究趋势来看，这一转型仍在持续推进，但现有研究主要集中在政府自身及社会治理的角度，强调社区、专家与志愿者等多元主体对于应急管理的参与效能，而对于市场和企业的作用关注相对较少。这一缺口不仅揭示了研究的局限性，也为未来研究提供了拓展空间。

从近年来危机应对的实践来看，资源的不确定性成为应急响应的一大挑战。在这一背景下，尽管政府仍然占据应急治理网络的主导地位，但市场与企业的积极介入显著提升了应急治理的效能与效率。作为结构性力量，市场和企业不仅能确保物资的有效流通，尤其是在需求高峰期展现出强大的供应调节能力，同时也在优化应急物资保障的结构布局方面发挥重要作用。当前，以企业为主体的市场性应急物资储备已成为政府行政性储备的重要补充，两者共同构成了我国应急物资储备体系的“双重支柱”。此外，企业主导的市场化物流平台在保障上述两种储备方式可持续运行方面发挥了关键作用，实现了应急物资的高效调配与利用。例如，京东承建的应急物资供应链管理平台，通过数字化手段实现了物资生产、库存、调度及分配的全程精准管理，有效缓解了疫情初期武汉地区应急物资管理的紧张局面，为应急管理的实践创新提供了宝贵经验。

随着应急管理迈向更加多元协同的治理时代，市场与企业的角色与贡献无疑将成为未来研究的重要议题。围绕市场机制在危机管理中的作用，可以从以下几个关键问题展开探索：企业在应急管理中的社会责任边界如何界定？如何平衡商业利益与社会责任？如何在政府与企业的合作中，建立清晰的责任分工和激励机制，避免“责任模糊化”？在危机期间，市场调节如何平衡效率与公平，避免物资价格暴涨、资源垄断等问题？以市场机制主导的应急物资调配是否会加剧社会不平等？如何制定合理的市场监管政策？

（二）发展应急伦理研究，技术理性与公共价值的平衡

应急管理是价值与工具的深度融合。它既在推动政府效能提升、社会结构变革等方面展现出工具性，又在非常态情境下对弱势群体的关怀中彰显了公共价值的核心内涵。重大突发公共卫生事件促使学术界对科技伦理、公共价值、自由裁量权等核心议题展开更为深刻的反思与探索。科学技术在应急管理中的作用日益凸显，尤其在突发公共卫生事件中，科学决策、数据分析、智能调度等手段显著提升了危机应对的效率。然而，科技的广泛应用也带来了诸多伦理挑战。数据治理与隐私保护问题成为突发公共危机中的突出议题。疫情期间，健康码追踪、大规模数据监测等措施虽增强了公共健康安全，但也引发了个人隐私侵犯、数据滥用等争议，甚至导致社会对政府科技治理能力的质疑。科技公平性同样是一个关键问题。疫苗分配、医疗资源调度等领域暴露出技术在不同群体间的分配不均，使得弱势群体在资源获取上处于不利地位，加剧了社会不公。此外，算法决策在应急管理中的广泛应用带来了“技术去人性化”的风险，政策决策越来越依赖数据模型，忽视个体的具体需求，甚至可能导致决策中的隐性歧视。因此，如何在科技赋能应急管理的同时，建立合理且公平的科技伦理框架，成为应急伦理研究的新方向。

重大危机事件不仅威胁生命健康，还冲击既有的价值观体系，促使学术界更加关注公共价值在应急管理中的体现与平衡。生命与自由的权衡往往成为政策决策的核心议题。在危机情境下，政府往往强调集体安全，而公民则更关注个体权利。这种价值取向的差异可能导致政策执行过程中的社会冲突。例如，美国总统特朗普在疫情初期优先考虑经济发展，未能充分兼顾公共健康需求，导致社会价值观的严重分裂。近年来，学界试图重新界定公共价值的内涵，探讨如何在危机情境下平衡政策实施中的价值冲突，确保公共政策既能实现整体效益，又能尊重个体权益。此外，长期以来，应急管理研究多侧重于生存率和资源调配，而对“死亡关怀”这一涉及伦理关切的议题关注较少。在突发公共危机中，如何在公平分配ICU床位的同时，提供必要的临终关怀，如何在医疗资源有限的情况下，尽可能尊重个体生命的尊严，都是亟待补足的研究领域。

在行政伦理方面，危机情境下街头官僚自由裁量权的行使成为应急管理研究的重要议题。由于危机管理要求政策执行具有高度的灵活性，基层公务人员往往需要根据实际情况作出快速决策，以确保应急措施的有效落实。但与此同时，突发事件也为街头官僚提供了扩大自身影响力的契机，他们通过组织公众参与、传播政策信息，甚至借助社交媒体塑造个人权威，提升自身的政治影响力，并在政策执行过程中发挥关键作用。尽管这种现象在一定程度上有助于政策的顺利实施，但也可能带来责任规避、选择性执法等问题。在权力下放的同时，如何合理界定街头官僚的自由裁量权，既保证政策执行的灵活性，又防止行政权力滥用，是行政伦理研究面临的重要挑战。

（三）推动跨学科交叉，构建应急治理的综合知识图谱

面对复杂多变的应急管理问题，需要将其置于新兴危机的宏观背景下进行系统性审视，推动跨学科研究。应急管理研究正在融合历史学、政治学、心理学、法学、地理信息科学以及计算社会科学等多个学科的视角，以多元方法论和综合分析框架探索更具前瞻性的应急治理模式。

在社会政策领域，研究者关注的核心问题是如何在危机状态下维护福利体系的稳定性与可持续性。他们认为，必须强化福利制度与应急管理体系之间的制度衔接，以确保在社会动荡时期公共福利能够持续发挥其缓冲功能。在这一研究方向上，政治学与历史学的结合提供了重要的理论支撑。从政治学角度来看，福利政策在危机应对中的形成与发展与政党政治息息相关。例如，英国养老院体系的演变便体现了执政党的政策取向如何影响福利制度的构建及改革。与此同时，历史学的视角使研究者能够更全面地审视福利政策的长期演变。例如，印度尼西亚的福利政策发展可被纳入其整体社会政策历史进程的框架中，以分析国家在不同历史阶段如何调整福利体系以适应社会变迁与突发危机。

在社区韧性研究方面，跨学科方法为探索增强社会应对能力提供了更为多元的路径。心理学的研究强调个体与组织在危机中的应对机制，提出可以通过强化公共管理者的“同理心”提升政府与社会组织在危机沟通中的韧性，以增强公众信任和合作意愿。法学为社区韧性的构建提供了制度保障，应将法律体系视为调节风险和减缓灾害冲击的重要工具，通过法律推理、法律程序及实体法规的完善，提高社会在危机管理中的应对能力。地理信息科学的研究成果为社区韧性的空间化评估提供了关键支持。风险地图的脆弱性向量能够直观呈现社会及环境风险因素，为应急管理者提供决策依据，从而提高社区和城市在灾害情境下的适应能力。

在传统的危机研究中，研究者往往因数据可得性低、时效性不足而面临诸多挑战，影响了对危机演化规律的精准分析。在大数据时代，数据获取的实时性、稳定性和可靠性得到了显著提升，为应急治理研究提供了新的可能性。应急管理研究可借助实时数据及长期监测数据，开展情景再现、实验控制研究以及多模态分析，更加细致地刻画危机情境下政府、组织与个人的决策行为。这种基于数据驱动的研究范式不仅有助于优化应急响应策略，也为预测和预警机制的改进提供了坚实的理论与技术支持。随着数据科学与应急治理的进一步融合，学者们可以在更大范围内整合多源数据，为危机治理提供精准化、智能化的解决方案，推动应急管理研究迈向更加科学化与系统化的方向。

（四）加快智慧应急研究，以技术赋能应急治理现代化

ICT、大数据、人工智能等为代表的高新技术在政府管理实践中的应用潜力已成为学者们关注的核心议题。公共管理者通过有效利用技术工具，能够充分挖掘组织的内在能力，优化跨组织沟通与协调机制，从而提升应急管理网络的运作效能。在应急管理体系中，ICT的应用不仅涉及政府部门，还涵盖非政府组织及其他多元利益相关者。ICT的具体应用形式多种多样，如地理信息系统（GIS）、全球定位系统（GPS）为决策者提供了丰富的信息资源，而E-Team、WebEOC、SharePoint等应急管理信息系统则实现了信息的即时采集、高效处理与广泛传播。当前研究正致力于探索ICT与应急管理融合的最佳路径，并试图确定如何利用ICT最大限度地提升应急管理的效能。

各国在政策响应速度、政策制定流程以及社会福利政策调整等方面均呈现出新的“智慧”特征。数据作为信息型政策工具，为政策制定者提供了创新策略，显著提高了公共服务质量和资源利用效率。数据采集、处理与分析能力的提升，使得决策者在面对不确定性与复杂危机情境时，能够迅速作出高效决策。在计算社会科学、信息通信、地理信息等领域的交叉研究支撑下，研究者对危机政策制定、特殊危机政策的实施进行了深入探索，为传统政策科学分析引入了新的工具与视角。例如，远程医疗政策与流动人员管理政策的优化，正是得益于科技手段的支持。远程医疗服务与网络医疗平台的兴起，不仅增强了医疗卫生体系的应对能力，也通过电子医疗设备的普及，强化了隐私保护和数据安全。大数据支持的实时监控与反馈系统在危机时期为政府提供了及时、精准的决策依据，有效提升了政策应对的针对性和适应性。公共交通停摆、道路封闭、私家车限行、桥梁及通道关闭等人员流动管制措施也依托科技手段得以高效执行，保障了应急管理的有序推进。

人工智能技术，尤其是机器学习算法的应用，通过提供高质量、结构化的数据，在危机期间展现了显著的成本效益和时间效率。社交媒体分析则能够在突发事件发生时提供近实时的信息转换，为决策优化和灾难响应提供有力支持。地理信息驱动的决策与管理模式已成为数字时代各国政府应急治理的新趋势。一方面，通过绘制脆弱性向量地图，政府能够全面掌握各地区居民的社会、政治和环境状况，为资源分配和救援行动提供数据支持。另一方面，利用地理信息技术对公民行为进行监测与管理，有助于精准实施应急政策，提升应急治理效果。然而，这种数字化治理模式的推进也伴随着一系列伦理挑战，尤其是在公民隐私保护、数据安全和社会信任方面，如何在强化应急治理能力的同时保障个人权益，已成为智慧应急研究不可忽视的重要议题。此外，政策制定和规章制度所依赖的数据必须确保其真实性、有效性和时效性，以避免误导公众、损害社会信任。

（五）加强全球应急比较研究，鉴别各国经验与优化路径

在乌卡时代，风险的级联效应给全球应急管理带来了前所未有的挑战。应急管理研究正从单一国家转向跨国比较研究，以期通过国际经验的借鉴，优化各国的应急治理能力。全球化时代的灾害事件往往超越国界，形成复杂的跨区域影响，要求学界采用更加综合和系统的思维模式，充分利用现代科学技术与全球数据库资源，对不同国家的应急治理模式进行深入比较，以探究危机应对中的共性原则与最佳实践。通过对各国危机管理政策的深入剖析，研究者不仅关注政策的制定与实施，还从领导人背景（如学历与经验）、政策响应的时机与内容、治理效果等多个维度展开横向对比。这些研究路径拓宽了应急管理理论的国际视野，也为各国间的政策借鉴提供了更为坚实的基础。

在应对重大突发公共卫生事件的过程中，各国因社会、经济、政治及文化背景的不同而呈现出独特的应对方式。研究者通过对不同国家应急治理经验的比较，总结并提炼其共通策略与创新举措，同时剖析政策效果的差异，以揭示应急治理的内在逻辑与运行机制。这一过程不仅有助于构建应急管理的跨国对比框架，也能够为未来政策制定提供更加科学和系统的依据。例如，对比中国、美国、欧洲及东南亚国家在疫情防控、医疗物资调配、社会动员能力等方面的不同策略，可以帮助识别哪些治理模式更具适应性，以及不同社会体系下应急管理的关键影响因素。

目前的全球应急管理研究仍然存在地域性偏向，重点集中在美国、欧洲和中国等在国际事务中具有重要影响力的国家，而对其他地区尤其是发展中国家或资源相对有限的地区的研究较为薄弱。未来应进一步拓宽视野，关注那些易受全球化冲击但应急资源有限的国家和地区，并结合其地理条件、社会结构及治理特点，探索更具针对性和可行性的危机应对方案。这不仅能够增强公共管理学科的全球包容性，也有助于补充现有研究体系的不足。对于中国本土研究而言，在吸收全球应急治理研究成果的基础上，结合国情进行深度检视，有助于形成更具针对性的政策优化路径，拓展应急管理研究的广度和深度。

（六）深化不确定状态下的决策研究，寻求复杂风险的应对路径

面对重大危机事件这样的“棘手问题”，公共管理者的决策能力备受考验。大数据分析、机器学习和模拟仿真技术的应用，极大地提升了决策的前瞻性和适应性，使政府能够更快速地响应突发事件，并在不确定环境中保持一定的治理稳定性。然而，虽然数据驱动的决策工具增强了政府对复杂情境的掌控能力，但其对危机应对成效的影响仍然取决于管理者的认知能力、政策执行力以及社会对决策结果的接受程度。

关于官僚能力对应急治理的影响，学界仍存在争议。一方面，较强的行政能力有助于提升公民对政府的信任度，增强社会韧性，并提高应对突发事件的效率，从而对危机管理产生积极影响。另一方面，行政能力的强化也可能带来一些潜在负面效应。例如，具备深厚教育背景的国家领导人在危机初期往往能够依托自身的专业素养快速制定应对方案，但在危机中后期可能因路径依赖或缺乏灵活调整能力而难以持续保持治理优势。此外，过高的行政能力可能导致公共管理者产生盲目自信，从而忽视多方意见，制定出低效甚至错误的政策，不利于危机的有效管理。

政治性避责心理在危机决策过程中同样发挥着重要作用。在危机情境下，尽管公共管理者享有一定的决策自主性，但其政策选择往往受到政治问责体系的制约。为了规避风险或迎合政治考核要求，决策者可能会采取策略性行为，优先选择短期内可见的政策成果，而非完全以公共利益为导向。这种趋向于量化绩效、规避问责的政策导向，可能导致决策的科学性下降，甚至影响政策的可持续性和社会接受度。

此外，危机决策中的政治性与科学性的冲突也愈发显著，政府官僚体系、专家及智库之间的分歧时有发生。美国前总统特朗普在疫情防控决策中，为了维护经济稳定并争取连任，选择淡化疫情风险，拒绝实施严格的应急政策。这一决策凸显了政治性因素在危机治理中的主导作用。随着政府及公众对危机治理科学化要求的提升，循证决策的重要性日益凸显。不过，以经验科学为代表的知识体系，在公共卫生危机应对中提供了有力的指导，但在实际运作中也暴露出诸多问题。在疫情初期，一些国家由于缺乏实战经验，过度依赖科学，而忽视了对历史经验或其他国家实践的借鉴，导致应对措施未能有效落地。这种片面依赖科技理性、忽视现实复杂性的趋势，可能影响决策的科学性和执行效果，使得政策制定陷入“科学政治化”的困境。未来研究应进一步探讨如何在危机治理中平衡政治性与科学性的关系，确保政策制定既符合科学原则，又能适应现实政治环境。

（七）提升韧性治理研究，培育组织适应力与内生动能

近年来公共卫生事件的频发，不仅凸显了新兴社会风险的复杂性，如无序性、叠加性、系统性和全球性，也揭示了当前以社区为核心的应急治理框架在面对跨地域、跨系统危机时的局限性。面对这一挑战，应急管理研究应采取更为综合性的研究策略，以提升风险社会中的问题结构与治理结构之间的适配性。这种策略体现在研究主体、方法论以及宏观—中观—微观多层次分析框架的融合上，并充分展现系统论与复杂系统科学的思维方式。在研究主体层面，学者们强调科层制与网络结构并非对立关系，而是相互嵌入、互为补充的治理结构。在危机应对中，正式的科层组织（如政府机构）与临时形成的自组织网络（如志愿者、社会团体）共同构成了应急治理体系。因此，未来研究应更关注科层体系内外那些具有协调功能的突生组织和类组织，充分发挥其灵活性与快速响应能力，以提升应急治理的整体效能。

在方法论层面，需要关注传统的预案网络与实际网络、单一部门网络与跨部门网络等网络结构，还应引入多模网络、跨层网络、动态网络等新型网络形态。通过分析这些不同网络之间的关联性，如组织间的信息流、资源流、物资流等，揭示应急管理网络的高度复杂性。例如，在新冠疫情期间，各国应急治理体系的运行不仅涉及政府部门之间的协调，还依赖于企业、社区组织及国际合作机制的协同，这些跨组织、跨部门的网络联动模式进一步突出了韧性治理在全球危机中的关键作用。

在分析层次上，未来应进一步细化宏观、中观和微观三个层面的韧性治理策略，并揭示各层面所面临的不同挑战。在宏观层面，韧性城市建设体系与现有城市规划体系之间的整合尚不充分，评估方法和指标体系的科学性仍面临挑战，导致韧性规划难以在国家层面有效推进。在中观层面，居民的灾害风险意识不足、政策执行主体缺失等问题，使得韧性城市建设规划的落地执行力度较弱，政府与社会之间的协同治理模式仍需进一步优化。在微观层面，特定群体如老年人、流动人口等在危机情境下面临数字鸿沟、技术歧视等多重挑战，不仅影响了社会弱势群体的风险适应能力，也对韧性治理的公平性提出了更高要求。

五、结论

在公共管理学的广阔视野中，应急管理研究正以前所未有的速度蓬勃发展。依托应急治理这一核心理论框架，该领域的研究议题涵盖政府角色、社会参与、政社互动三大层面，并在理论与实践的相互交融中不断演进与深化。本研究聚焦近五年来国际主流英文期刊关于应急管理的学术成果，通过梳理研究视角、研究取向等关键维度，提炼应急管理研究的最新趋势。这些趋势包括：应急管理向应急治理的整体转型、应急伦理的深入探索、跨学科融合的综合性视角、智慧应急的兴起、全球应急的比较、不确定性情境下的危机决策，以及韧性治理理论的深化应用。这些分析成果不仅为我国新时代应急管理理论创新提供了有价值的借鉴，也对实践层面的政策优化有重要启示。

在理论方面，本研究强调从应急管理到应急治理的范式转变，强调未来研究应凸显多主体合作、复合型风险治理等关键特征，进一步拓宽应急管理的理论边界和研究视野。本研究也为探索应急管理与公共管理领域多元主题交叉融合提供了广阔的想象空间，预示了理论突破与实践创新的方向。特别是在主体协作机制、社区韧性建设等问题上面，新近研究为破解现实世界中的协作难题与执行困境提供了有力支撑，也为进一步挖掘“应急治理临时党支部”等突生性自组织在危机管理中的独特作用提供了重要启示。在实践层面，公共管理者可以借鉴这些学术成果，积极探索党政统领的中国特色应急管理体制，以具体可行的治理方案、法律法规、政策规章应对危机事件所暴露出的风险与挑战，进一步推动应急治理向更加现代化、科学化的方向迈进。

作者简介：

杨开峰

中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师，循证治理与公共绩效研究中心主任

曹嘉祺

中国人民大学公共管理学院博士研究生

陈妹

中国人民大学公共管理学院博士研究生

文章来源：

《治理研究》2025年第3期，注释从略

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