府际应急治理中的协同困境、职责重构与优化路径研究
雷晓康〔西北大学公共管理学院（应急管理学院）院长、教授、博士生导师〕
陈 露〔西北大学公共管理学院（应急管理学院）硕士研究生〕
胡 鑫〔西北大学公共管理学院（应急管理学院）硕士研究生〕
摘 要：在全球风险社会背景下，突发事件的交织频发对传统属地管理模式形成显著冲击，府际应急治理协同问题日益凸显。本文深度剖析府际突发事件应急治理中存在的多重困境，梳理权责配置模糊、信息共享迟滞与资源调配分散等现存短板，重构府际应急治理“横—纵”向职责框架，提出权责体系明晰、信息协同升级、应急资源统筹的三维优化路径，以期为实现府际应急治理从层级管控向功能整合转型提供创新参考。
一、引言
在全球风险社会背景下，突发事件的跨域性、多灾种叠加特征日益凸显，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件与安全生产事故的交织频发，不仅突破了传统行政区域的物理边界，也对应急管理体系的制度韧性提出严峻挑战。府际应急治理作为国家应急管理体系的关键环节，其协同效能直接决定了跨域风险响应的及时性与有效性。2024年《中华人民共和国突发事件应对法》的修订标志着我国应急管理体制和工作体系的转型深化。该法案明确了应急管理体制及工作体系，试图通过“分级负责”原则的法定化来弥合传统属地兜底模式下权责倒置与协作梗阻困境。2025年《国家突发事件总体应急预案》进一步从操作层面细化应急管理的分工与协作机制，明确了不同层级政府及部门的协调联动要求。然而，法律文本的制度理想与应急治理的具体实践间仍存在一定张力。
现有研究表明，中央与地方在职责划分上长期存在“职责同构”现象，表现为不同层级政府承担相似职能，导致突发事件应急治理中极易出现“一抓就死，一放就乱”的困境。“上有政策、下有对策”的博弈模式也进一步暴露了信息不对称背景下的横纵向协作梗阻。先前法律虽尝试通过明确央地职能分工及强化属地责任来破解上述难题，但如何实现“职责异构”导向的动态权责适配，构建府际联动的协同治理框架，仍需突破传统科层治理的路径依赖。府际协同作为连接中央与地方、统筹区域与部门的核心纽带，其效能直接决定了应急治理战线的响应速度、资源整合力度与整体协同能力。因此，深入剖析府际应急治理中的协同困境与职责重构，探讨如何优化府际协同机制，不仅是破解跨域应急难题的核心抓手，更是提升我国应急管理体系和能力现代化的关键所在。
二、府际应急协同实践困境
在国家应急管理体系现代化转型背景下，府际应急协同治理作为整合多元治理资源的关键环节，其效能关乎国家治理体系的韧性与应急响应的有效性。然而，传统科层制治理逻辑与突发事件的跨域性、动态性、不确定性特征之间存在深层结构性张力，导致我国府际应急协同在实践中面临多重治理困境。多项研究与统计数据显示，这种困境并非个别现象，而是具有相当的普遍性。接下来通过剖析府际应急协同的现实困境及其生成机理，旨在揭示科层制常规治理逻辑与应急管理“不确定性治理”本质之间的深层矛盾，为后续探讨职责体系重构与协同机制优化提供问题导向与逻辑起点。
（一）权责配置的结构性张力
在突发事件应对的府际协同体系中，其权责配置存在显著的结构性张力，集中体现在纵向层级职责边界模糊与横向属地管辖原则过度泛化。其冲突根源既有应急管理体系本身的科层制特征，也体现出法律条文内原则性规定与实际操作细则的衔接不足，从而导致应急响应过程中的责任推诿与效率低下。科层架构下暗含的“界限分明”与突发事件的随机性、动态性、不确定性等特点产生对立，并在实际府际应急协同实践中逐步展露出双重矛盾。
1．跨区域责任虚置
中国应急管理体系中的跨区域协同问题，实质为科层治理逻辑与风险扩散规律之间的结构性矛盾，由行政区域划定所产生的权责分配难以有效管控以流动性为特征的风险社会。虽然从制度设计层面设立了府际间协作制度，但因缺乏责任的具体落实，反而加剧了奥尔森“集体行动逻辑”中的搭便车行为。《贵州遵义桐梓中石化西南成品油管道柴油泄漏事故次生重大突发环境事件调查报告》显示，遵义市工业和能源局，桐梓县经济贸易局、应急管理局等单位在接到中石化华南分公司报告山体滑坡威胁管道安全信息后，均未当天赶赴现场协调排除隐患或者报请人民政府及时组织排除安全隐患，未认真履行油气管道保护职责。同时遵义市生态环境局、贵州省生态环境厅在接到事件信息后，也未在《突发环境事件信息报告办法》规定的时限内向遵义市人民政府、生态环境部报告事件信息，证明了跨区域应急协作的约束缺失。这类事件表明，法律对府际应急协同的刚性约束不足，使得各地方对于责任豁免的追求影响了整体协作效能。制度层面的约束缺失使跨区域应急协作状态逐步从“非零和博弈”走向“负和博弈”，也映射出相关法律在实现和巩固“府际关系契约化”方面的效力不足。
2．指挥体系效能弱化
应急管理的非常态属性与科层体系的例行运作逻辑，对突发事件应急指挥体系的制度效能产生了螺旋影响。应急指挥体系虽被赋予“统一领导”的权力，但人员构成依旧依赖职能部门的借调安排，这种嵌入式的组织特征使决策过程被部门利益干扰，难以调和科层体系求稳需求与临时定位的矛盾。依据《天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故调查报告》，天津港公安局作为交通运输部垂直管理机构，同时作为应急指挥体系的重要一员，在灾害救治中未与地方政府消防部门达成有效联动，最终导致了管理分割事故。其根源在于“例外状态”下临时指挥体系与遵从“常规逻辑”的科层治理体系在治理范式上存在冲突：前者为实现快速反应需要打通部门壁垒，后者则依靠固定职责划分与既定程序流程进行管控。应急指挥体系于法律层面上的权威性缺失，使得其实际的组织动员能力难以最大化实现。
（二）信息机制的协同梗阻
应急管理的信息协同机制作为府际协作“神经中枢”，受限于技术治理需求与科层运作逻辑的结构性矛盾，导致信息共享的制度性壁垒叠加责任规避的行为取向，使得府际应急协同陷入“数据孤岛”和“责任黑洞”的双重困境。由于对信息采集规范、信息共享边界及信息责任界定的模糊，使得应急信息流在科层架构内被系统性扭曲，在纵向信息传递与横向信息交换两个维度上呈现出双重矛盾。
1．信息上报的过滤效应
科层间信息传递的标准化流程与应急场景下的实时性需求之间的矛盾会激发出“信息过滤效应”。信息在科层体系中的传递所遵循的“逐级审核”原本是为保障信息权威性，却在处理突发应急信息时受限于科层制固有的风险规避倾向从而异化为“信息漏斗”。根据官僚制理论，层级节制的信息控制是维持组织权威的核心手段，但突发事件应对要求信息传递突破科层壁垒实现“直达式”共享，导致基层政府陷入“过度上报”与“迟报瞒报”中。例如，为了解决“非典”中的信息报告不及时、不顺畅问题，《突发公共卫生事件应急条例》明确限定了传染病监测机构和医疗机构发现疫情之后向县级卫生部门报告，后者再通过政府系统层层上报的期限。按照这套制度，疫情从基层到达国务院最多不超过9小时，但是新冠疫情发生后，我们仍在谈论如何确保疫情报告的及时性。其根源在于“情况紧急”的判定标准缺失，使得基层官员在处理突发应急信息时面临“程序违规”与“实质失职”的双重风险，这种科层信息链的“责任稀释”效应使各行政层级对信息进行“政治正确性”与“责任安全性”双重过滤，最终导致信息有效性不断衰减。
2．数据共享的孤岛效应
当部门主义逻辑占据主导时，数据也会被当作拓展组织权力的资源，从而容易滋生“数据领地化”现象。《应急管理数据规范第1部分：资源目录（征求意见稿）》中提及的试点案例显示，各部门间“信息孤岛”问题较为突出，信息资源整合与共享的需求急迫。内部共享方面，应急管理部各司局内部数据共享能力不一，数据共享机制不健全，难以实现高效且稳定的数据共享与交互服务；外部共享方面，应急管理部各司局工作开展时，由于尚无统合机制与其他部门进行数据交换共享，从而造成部门多头对接、数据重复采集问题。技术赋能的初衷是更好地实现数据信息的共享与流动，但部门壁垒却导致效能难以有效发挥。更深层次的矛盾在于，应对突发事件要求实现的“数据流动性”与科层体制需要巩固“数据控制权”之间存在治理逻辑矛盾，从而在制度缺陷和技术异化的共同作用下使得数据陷入锁定，因而显现出技术赋能的悖论。
（三）资源协同的制度短板
应急资源协同的制度短板集中体现在储备体系的分散化与数据共享梗阻的结构性矛盾，在属地管理的逻辑下，资源储备被行政边界分隔为各个分散的单元，层级之间与部门之间的资源配置陷入低效循环，同时受限于数据孤岛，使得“数据烟囱”问题愈加严重。资源分散叠加信息阻滞，不仅引发了应急缺口与冗余储备的资源错配，也削弱了跨区域风险应对的整体响应效能。本段将从制度规划，技术治理与组织行为出发，探究资源协同困境背后的形成机理。
1．资源储备分散化
中国应急管理体系长期遵循的“属地管理，分级负责”原则，虽强化了地方政府的第一责任意识，但其背后所带来的资源储备的行政壁垒也在一定程度上割裂了府际应急协同。将应急物资、应急设备、专业人员等按照行政界限分别储备的属地监管模式，印证了奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）提出的“多中心治理”理论，即单一层面主导的资源调配易因信息不对称与激励缺失导致效率降低。根据《河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查报告》显示，灾害不仅暴露出郑州市应急物资储备不足，更重要的在于其跨区域调配机制的缺失。首先是地方自身应急装备紧缺，包括抽水泵和冲锋舟等救援装备难以满足应灾需要；其次是难以及时调配邻省应急物资，暴露出“属地储备”与“跨域协同”的矛盾。根据奥尔森（Mancur Olson）“集体行动逻辑”理论，地方政府在缺乏强制性制度约束与相容性激励时，难以有效进行协同共治。其根源在于法律规定下的属地管理难以匹配应急过程中跨区域资源调配的权责配置、成本分担及补偿问题，致使地方政府陷入属地管理下的“碎片化”困局。
2．资源配置孤岛化
在多层级治理体系中，应急管理的有效协同在于高效的信息共享，但信息资源错配的“信息孤岛”现象仍是目前治理的核心难题。尤其当涉及到跨部门协作时，在制度性短板的叠加下更加剧了效率损失。应急管理中的信息资源错配具体表现为灾害预防及应对时，获取与传递信息的时效性不足，进而导致在有限信息指引下应急资源配置出现失衡。《湖北省十堰市张湾区艳湖社区集贸市场“6·13”重大燃气爆炸事故调查报告》指出，该事故暴露出当地多部门间的长期信息共享滞后，燃气管道数据长期以来分散在住建、城管等部门，且各部门信息间未形成有效流通，导致安全隐患排查出现严重漏洞。该事故体现的正是科层逻辑下的“数据割据”与应急管理所需的“信息共享”间的结构性矛盾，其根源在于各部门间的“理性避责”，即为避免信息资源共享可能招致的连带责任，进而在未明确强制义务和问责机制下选择的责任规避。这种心理动机下的信息资源共享将“协作之实”消解为“协作之名”，使得应急协同中的信息资源错配问题升级为系统性的治理问题。
府际应急协同实践中的困境并非孤立存在，而是在一系列典型案例中呈现出系统性的治理梗阻。系列典型案例（见表1），从跨域责任豁免、指挥体系割裂、信息上报迟滞、数据共享梗阻、资源调配失灵到信息整合失败，共同构成了一幅府际应急协同的实践困境全景图。一系列典型案例深刻揭示：当前府际应急协同的深层矛盾，本质上是科层制固有的层级管控、部门分割、程序优先的“常规治理逻辑”与突发事件所固有的跨域性、动态性、不确定性等“非常态治理需求”之间无法调和的结构性张力。这种张力不仅引发了责任推诿、效率损耗与资源错配等操作性难题，更可能演化为系统性治理危机，从而构成了国家应急管理体系现代化转型中必须直面与破解的核心命题，深入剖析这些实践困境的生成机理，成为重构府际应急职责体系、优化协同机制的逻辑起点。
（我国府际应急协同实践困境）
三、府际横纵向职责体系重构
在国家治理现代化视域下，府际间应急治理职责的系统重构已成为破解科层制路径依赖、实现应急治理体系优化的核心命题。传统应急管理体系囿于纵向权责倒置与横向协作梗阻的双重困境，难以适应风险社会中突发事件的跨域性、动态性与不确定性特征。传统应急管理研究也多聚焦于权责倒置或协作梗阻等表象问题，缺乏对职责体系内在逻辑的系统性解构。为此，本文旨在超越零散的制度评价，基于《中华人民共和国突发事件应对法》与《国家突发事件总体应急预案》的法治框架，从重构理念、横向框架、纵向链条三个维度，系统揭示府际应急职责重构的内在逻辑与运行机理，为优化路径的提出奠定理论基础。
（一）重构理念
在国家治理迈向现代化和应急管理体系革新的交叉节点上，府际间应急治理职责的系统性重构聚焦于治理理念的转变，其核心体现为三重理念，这一转变共同构成了职责重构的价值基石与逻辑起点（如图1所示）。
（横纵向府际关系重构理念）
1．法制引领理念
法律可以明确划分各方权力与责任的边界，切实杜绝权力滥用或者缺失，强化应急治理的稳定性以及可预期性。法制引领突出依法保障公民合法权益，调节应急权力和公民权利，确保应急治理在法治轨道上稳步推进。在应急治理的全流程里，各级政府及其部门需严格依法行事，确保决策、响应、处置等各环节的合法性与规范性。法制引领理念落地的关键在于推动权责清单的法定化与精细化，通过制定配套实施细则、标准协议范本，将“职责异构”“共同上级兜底”等原则转化为具有法律约束力的条款，为各级政府的应急决策与协作提供明确、可操作的规范性依据。只有全面借助法律治理，以法律为准绳，把住权利保护底线，才能形成高效公正的应急治理体系，为国家治理现代化稳固根基。
2．系统集成理念
府际间应急治理职责的重构需从系统维度开展整体规划与协同实施，强化各要素之间的有机互动与整合提升。系统集成理念主张打破常规的条块分割管理模式，把应急治理视作一个包含多部门、多层级政府的复杂系统。在这一系统里，各级政府和部门的职责不是孤立存在的，而是相互联系、相互牵动的。打造跨部门、跨层级、跨区域的系统协同工作格局，可以做到信息共享、资源整合及行动配合，形成一个无缝衔接的应急治理网络。该理念的实践路径依赖于构建“横向到边、纵向到底”的一体化应急信息平台，以此作为信息共享、资源整合与行动协同的技术底层逻辑，实现从条块分割的“分散治理”向跨部门、跨层级的“整体治理”转型。
3．权责动态适配理念
鉴于突发事件的复杂性、不确定性和动态性特点，动态适应性治理理念成为府际应急治理职责重构的关键。在应急治理过程中，各级政府和部门需依据突发事件的类型、级别、发展阶段及实际情况的动态变化，对职责分工和协作方式作出相应调整与优化，以适应不同类型的突发事件和不断演化的应急需求。实现动态适配的核心举措在于建立基于情景构建的应急演练与预案动态调整机制，通过常态化实战演练检验和评估职责分工的实效，并依据反馈不断优化应急响应流程与权责配置，确保府际协同能够灵活适应事件的实时演化。
（二）府际间横向职责重构
中国特色应急管理体系现代化进程中，横向职责重构着力破解跨部门、跨区域治理中的权责离散等问题。核心逻辑在于系统集成同级政府间的应急区域、动态适配同级部门间的应急权责，推动应急治理从“属地治理”向“区域治理”转型，促进应急权责从“静态分割”向“动态适配”转变，为健全“大安全、大应急”治理格局注入制度动能。
1．同级政府间系统集成应急区域
同级政府间府际关系涉及的是同一行政级别但不同地域的政府之间的关系，比如不同省份的省级政府之间、不同地级市的市级政府之间，主体是具有独立行政管辖区域和综合管理职能的政府实体。在同级政府间，重构的分析焦点在于如何通过“系统集成”超越属地边界。其核心是建立“法定化跨域联防机制”。通过立法设立区域性应急管理委员会，赋予其跨行政区资源调度、信息互通与联合行动的法定权威，以制度刚性破解奥尔森所揭示的“集体行动逻辑”困境。单纯的道德呼吁或行政命令难以形成可持续的协作动力，必须辅以“权责利”对等的制度保障。因此，该重构框架内在地包含了三个论证支点：一是建立区域应急专项基金与财政分摊机制，解决协作的成本收益问题；二是将跨区域协作成效纳入政绩考核，形成正向激励；三是设立由上级政府主导的争议仲裁机制，为协作纠纷提供解决路径。
2．同级部门间动态适配应急权责
同级部门间关系主要局限于同一政府层级下的不同组成部门之间的应急职责协调与配合，如市政府下的应急管理局、公安局、市场监管局等部门相互间的关系，主体都是该政府架构内承担特定职能的部门。传统科层制下的固定职责划分难以应对跨领域突发事件，因此需要引入“触发式权责条款”与“职能优先清单”两大动态制度工具。前者是一种条件响应机制，规定当突发事件超出单一部门处置能力时，自动触发多部门联合响应，并根据事件属性动态指定主导机构；后者则是一种预设规则，明确各部门在特定场景下的核心职责与协作序列，如首报义务归属最先接触信息的部门，主导责任归属专业处置优势部门。这一框架的核心价值在于为解决部门间推诿扯皮提供了基于两大动态规则而非临时协调的常态化方案，使横向部门协作从“因人成事”转向“因制而行”。
（三）府际间纵向职责重构
纵向职责重构需以国家治理现代化为指向，强化县级治理主体责任、激活省级应急统筹功能、凸显中央战略主导地位等系统化制度供给，推动纵向应急管理体系从“层级管控”向“功能整合”转型，形成“县级首控—省级兜底—中央统筹”的中国特色纵向应急治理格局。
1．县级首控：县级政府的常态化责任前移
县级政府作为纵向职责重构的核心节点，其常态化责任前移是实现风险治理关口前移与响应效能提升的关键设计。这一制度设计突破了传统属地管理模式中基层权责倒挂的困境。将县级政府确立为突发事件应对的“第一响应主体”，要求其在风险初现阶段快速介入并采取控制措施。该职责重构体现为事权配置重心下移与主体责任压实的双向耦合：一方面，赋予县级政府在预案制定、风险巡查、信息直报等领域的主导权，使其具备“首控”的能力；另一方面，强化县级政府首要法律义务，使其从被动响应向主动预防转变。通过“县级首控—上级补位”的责任递补机制，县级政府在法定框架内重构与上级政府的权责衔接。当县级政府无法有效控制事态时，上级政府依法介入，接管应急处置权。这种重构设计既避免了基层政府“小马拉大车”的权能错配问题，也通过划定层级响应的法治边界确保了治理责任链条的完整性与连续性。
2．省级兜底：省级政府的区域统筹责任细化
省级政府承担着“纵向衔接中枢”与“横向协调枢纽”双重角色，其职责核心在于通过区域性风险防控的法定调控权限与跨域协作的制度化兜底机制，消弭传统属地治理应对跨行政区突发事件时的权责虚置困境。“共同上级政府兜底”原则的制度设计，确立了省级政府在跨域应急场景中的主体责任地位。其“兜底”功能体现为三个分析维度。一是省级政府纵向干预权的法定化，即在辖区出现重大风险失控情形时，省级政府可通过法律授权直接行使应急处置主导权，实现风险响应的快速决策与资源调度。二是区域协作网络的制度化构建，省级政府负责搭建省域内信息共享与应急互助平台，并制定成本补偿规则，消解数据孤岛效应。三是应急资源的宏观统筹效能，省级政府承担中央战略储备与市县日常储备的衔接转化功能。省级政府既需完成中央下达的储备指标分解任务，又须构建覆盖重点行业、关键流域的联储联调体系。该重构强调的是，省级兜底并非替代下级，而是以“支持者”和“仲裁者”的角色，弥补基层治理能力的不足，确保区域协同的有效性。
3．中央统筹：中央政府的战略主导责任强化
中央政府需承担战略规划、资源配置与全域韧性建设的主导责任。作为国家应急治理体系的顶层设计者，中央政府的核心职能是通过立法保障与政策牵引构建纵向权责配置框架，聚焦全局性、战略性事务。法定化的“统一指挥、分级负责”原则明确了国务院在特别重大突发事件中的直接决策权与经济调控权，强化了中央在突发事件应急治理中的战略主导地位。在这一法定分权体系下，中央政府的职责重心体现为全国性应急预案体系的设计、应急物资战略储备网络的整体布局以及跨省域资源调度机制的构建，确保“中央—地方—现场”三级应急响应机制的有效衔接与协同联动。中央统筹的本质，是通过顶层制度设计、战略性资源调配与跨域协同规则的供给，为府际应急治理体系注入制度刚性与系统韧性，从而提升国家应对重大风险的全局掌控与战略适应能力。
（政府横纵向职责重构图）
综上，中央政府通过法治化路径构建国家应急治理的战略中枢，聚焦全灾种风险治理框架设计、战略资源网络化配置及跨域协同规则供给三重核心职能（如图2所示），系统性强化制度韧性。省级政府作为区域性应急治理枢纽，在中央战略框架下履行协调兜底职能，一方面统筹辖区内风险隐患排查整治与专业救援力量整合，另一方面承担跨地市应急协作的仲裁协调职责。县级政府作为应急治理的基层节点，重构强化常态化应急治理的首位责任。最终形成“中央统合规划—省级递补响应—县级精细防控”的分层治理格局，为提升国家应急管理体系的制度韧性提供法治保障。
四、府际应急协同优化路径
当前我国应急管理体系正处于由“单一灾害应对”向“全灾种大应急”过渡的关键阶段，府际协同机制滞后已经成为制约治理效能提升的关键瓶颈。在实际治理情境中，层级间权责划分的模糊性使得跨区域突发事件陷入“责任悬空”；科层制下的信息过滤机制，进一步延缓了应急响应的时效；属地化资源储备模式在面对风险的流动性扩散时，暴露出明显的应对短板。基于此，本部分从实操性制度设计、技术工具赋能、多元主体联动三个维度，提出可落地的优化路径，重点解决“职责如何落地、协同如何保障、效能如何提升”的核心问题，推动府际应急治理从“框架重构”走向“实践落地”。
（一）权责体系重构：从模糊分工到法定协同
通过系统性重构责任框架，以法律刚性破解科层制固有矛盾，实现应急协同从“模糊分工”向“法定契约”的范式转型。通过纵向权责的法定分级、横向协作的强制契约与指挥体系的法律赋权，构建起“权责清晰、协同有序、权威高效”的府际应急责任框架。
1．纵向权责清单化：建立分级响应的法治边界
通过纵向权责配置的法定化，提出“分级响应—风险兜底—动态调适”的全过程责任链条。首先依据事件性质、危害程度等条件将突发事件划分为四个等级，并据此提出“县级首责响应，上级动态介入”的责任规则，从而消除以往由于“较大以上突发事件”等模糊概念导致的责任悬空；在跨区域情景下规定“共同上级政府兜底责任”，明确由共同上级政府直接指定责任主体，并依据法定程序建立信息共享与成本共担机制，将清单履行情况纳入地方政府应急考核核心指标，对“县级首控不力”“省级兜底缺位”的情形明确问责标准。同时，借助“措施适应性原则”与“技术赋能条款”，建立突发事件动态评估模型和智能决策系统，使各纵向层级的介入权限能够根据事态发展动态响应。由此实现“法定标准明确初始责任—上级兜底统筹主体责任—技术驱动实现灵活介入”的治理机制，从系统层面提升府际应急责任纵向配置的精准度和适应能力。
2．横向协作契约化：构建强制约束的府际盟约
以法律刚性对横向府际协作机制进行重塑，构建起“条款约束—信息互通—收益平衡”的协同闭环。通过要求各地方政府制定涵盖指挥责任、资源调配等权限的协作协议，并经由上级政府备案程序赋予其强制力保障，使得府际间从“协作之名”转向“协作之实”。依托全国统一的信息系统平台，要求地方政府实时共享监测数据、物资清单及风险预警信息等内容，并且通过“联储联调”等条款强化跨域资源调度义务，保障法律文本向应急需要的衔接。同时，通过明确物资协作与征用补偿条款，制定起“事前法律约定—事中动态协商—事后财政决算”的成本分担机制，使得各责任主体在此框架下得以依据法定条款协商确定资源使用成本并分摊比例，并以人大备案程序落实财政保障责任。因而消除横向府际协作中可能出现的“责任推诿”与“搭便车”现象，构建其强制约束的横向府际协同，为应急资源跨区域流动提供制度保障。
3．指挥体系权威化：确立应急权的制度刚性
构建“权威赋权—专业赋能—法制容错”的应急指挥决策机制。通过法律确立应急指挥机构的权威，规定其发布的命令与同级政府具有同等效力，且法律责任由设立机构的人民政府承担，从根本上赋予指挥机构法定权威。在此基础上，规定设立专家咨询组并赋予技术审查权限，结合对应急预案的科学性要求，为应急决策提供专业赋能和约束，确保应急措施符合科学要求与客观规律。建立“固定核心＋动态补充”的指挥团队模式，固定核心成员（如应急、公安、卫健部门分管领导）常态化备勤，动态补充成员（如消防、环保专家）根据事件类型临时抽调，同时设立“专家咨询组”（由灾害学、法学专家组成），赋予其技术审查权，从而平衡突发应对与依法行政的价值冲突，最终实现应急决策体系在权威性、科学性、合法性上的有机统一。
（二）信息协同升级：穿透数据壁垒的技术赋能
针对传统科层应急体系中的“信息过滤”与“数据孤岛”等现象，构建“统一数据中枢—强制共享机制—精准谣言治理”三位一体的治理框架，分别对应数据穿透、责任穿透与信任穿透。通过技术赋能和法律强制双重保障突破信息壁垒，使得应急信息由“单一碎片化”转为“全链条共享”。这种技术手段与法律约束的结合，不仅可以打破科层制中的信息屏障，也能够回应对应急信息协同的精准性需求。
1．纵向数据治理：构建全国统一的信息中枢
通过由国务院制定数据结构、传输协议等技术标准，实现突发事件信息系统跨部门、跨层级数据接口的强制性统一，从根源上破解部门间“数据格式壁垒”导致的协同梗阻。在此基础上，设立基层信息直报通道，要求县级政府配备专职或兼职信息报告员并赋予其跨层级直报权限。通过简化“村—县—市”的垂直传递链条，规避科层制“信息过滤”导致的迟报漏报风险。同时，以法律义务的形式，明确地方政府须与毗邻地区、上级部门及专业机构实现风险预警信息实时交互，构建跨域数据的自动推送与协同响应机制。由此形成“国家标准联通数据孤岛—基层直报链接行政层级—跨域交互驱动应急协同”的闭环治理逻辑，通过技术赋能与法律强制双重路径，实现应急数据的全周期治理。
2．横向激励机制：破解部门主义的数据垄断
县级以上政府主管部门需要实时互通突发事件信息、监测数据及资源清单。若有违反，需要追究相应行政或法律责任，以法律刚性义务打破部门间数据垄断。在此基础上，建立投诉举报制度进而扩大公众监督权，进一步将瞒报、谎报等行为纳入追责范围，通过更大范围的有效监督来强化制度执行。同时，引入区块链技术，对数据共享全流程（上传、调取、使用）进行存证，记录“谁共享、谁调取、用在哪”，既防止数据滥用，又为“数据共享不到位”的追责提供依据。由此形成“法律层面划定共享义务—公众监督强化执行效能—技术赋能认证共享行为”的协同治理框架，最终通过法律与技术的双重保障，破除部门主义的数据垄断，深化共享激励机制。
3．谣言治理法治化：构建精准响应的舆情闭环
明确由政府进行信息发布的主体责任，要求有关权威部门在第一时间发布突发事件态势及应对措施，以主体权威压制谣言滋生。在此基础上，授权应用人工智能等技术，构建一套涵盖语义识别、风险评级、定向辟谣的治理机制，在数据中枢嵌入“舆情智能分析模块”，通过自然语言处理技术识别网络谣言。同时，通过“时效中止”协调应急处置与司法程序，确保舆情处理在快速阻断谣言传播的同时，符合“比例原则”的合法性要求。由此实现“权威主体把控舆论话语—技术赋能精准打击—司法程序合规兜底”的协调治理框架，系统性提升舆情应对的能力。
（三）应急资源统筹：构建韧性储备网络
针对传统应急管理中储备分散化等问题，通过“储备体系网络化、调配机制智能化、社会参与制度化”三重制度创新，构建起一套韧性资源保障体系，破解科层制资源割据的难题，推动应急资源统筹从“属地封闭”向“全域协同”转型。
1．储备体系重构：构建三级联动的储备网络
通过国务院动态制定全国物资储备规划并协调央地衔接，按照“集中管理、统一调拨”的原则，确立国家储备的统筹框架，从而规避区域分散储备的失衡风险。如在全国布局10个战略储备基地 （覆盖东北、华北、华东等区域），确保重大事件发生后24小时内调至全国任意地区。在此基础上，设立区域协同储备机制，明确设区的市级以上政府应当建立跨行政区划的联储联供体系，并授权地方政府依法签订储备协作协议。由省级政府统筹，如在省内划分3－5个储备片区（如江苏省分为苏南、苏中、苏北片区），覆盖片区内1.5小时运输圈。同时，以制度创新激活社会储备潜力，鼓励公民、法人开展基础物资储备和支持，授权政府部门发布储备指南并规范企业应急产能。由此实现“中央战略储备统筹、区域储备协同联动、社会分散储备补充”的三级联动储备网络，构建起“国家主导—区域协同—社会补充”的韧性资源网络，从根本上提升储备资源应对突发事件的抗风险能力及协同调配效能。
2．调配机制优化：完善智能高效的运输保障
以“统筹铁路、公路、水运等多式联运”为核心，明确国家级应急运输保障的治理框架，实现应急运输网络的全局优化以打破部门间分割运输，提升调配运输效能。在此基础上，由省级政府牵头开发的“区域应急资源智能调度平台”，实现需求预测、路径优化、实时追踪三大职能。同时，通过“社会力量服从统一指挥”与“企业依法承担生产保障义务”等要求形式，激活市场活力，将社会资源纳入应急协同运输网络，进一步提升应急资源的运输效能。由此实现“政府全局调度—技术赋能规划—社会参与补充”的全局运输体系，实现应急资源跨域调配能力的有效提升。
3．社会力量嵌入：健全多元参与的保障机制
通过明确捐赠信息公开义务与严令禁止截留、挪用救援物资等方式，提升社会捐赠的透明度。在此基础上，赋予红十字会、慈善组织等第三部门以法定的应急辅助角色，在《中华人民共和国突发事件应对法》中明确红十字会、慈善组织的“应急辅助角色”（如负责物资分发、受灾群众安置），要求政府部门为其提供支持（如开放应急指挥场所、共享需求信息），同时建立“第三部门培训机制”（每年组织1次应急技能培训，确保其具备专业支援能力），从而实现社会组织从“自发支援”向“嵌入体系”的转变。同时，通过推动巨灾保险体系全覆盖、鼓励市场积极研发应急装备等方式，激活市场活力、发挥市场优势。由此实现“规范捐赠修复公众信任—吸纳专业完善应急主体—激活市场提升保障动能”的社会力量嵌入机制，实现社会应急资源供给质量与响应效率的双重跃升。
五、结 论
在全球风险社会与国家治理现代化交织背景下，府际突发事件应急治理的协同效能已成为破解跨域风险挑战的核心命题。本研究聚焦府际应急治理的结构性矛盾，揭示出科层制常规运作逻辑与应急治理动态需求间的深层张力。纵向权责配置中“层级模糊”与“属地泛化”导致责任推诿、横向协作中信息过滤与数据壁垒形成协同梗阻、资源储备的分散化与数据孤岛则加剧了跨域应对的效能损耗。这种困境本质上反映了传统“属地兜底”治理模式与风险跨域性、复杂性之间的结构性失衡。研究突破了对技术赋能或权责调整的单一解决思路，转而从国家治理现代化的系统视角，提出了兼具理论创新与实践指向的破解路径。在此基础上，提出了系统集成应急区域和动态适配应急权责的横向治理体系，并构建了“县级首控—省级兜底—中央统筹”的纵向梯度权责链。通过横纵向的职责重构，实现府际应急治理模式转型。 本研究进一步揭示技术赋能与制度创新的融合机理，提出三重优化路径：以法治化明晰纵向权责边界、依托技术赋能实现信息穿透共享、构建韧性资源网络破除储备分散困局，目的在于通过法治化规则与智能化工具的深度耦合，构建兼具制度稳定性与技术适应性的新型府际应急治理生态。本文的研究为实现应急管理体系从层级管控向功能整合转型提供了制度创新路径，体现了国家治理现代化进程中制度优势向治理效能的法治化转化。提出府际突发事件应急治理中职责重构与优化的本质，是将应急治理从单一行政管控转向多元协同治理，通过层级间的权责弹性配置、部门间的制度性协作以及技术与治理的深度融合，构建兼具稳定性与适应性的治理体系。未来，需进一步深化府际协同的内生动力机制，在跨域责任补偿、社会力量制度化嵌入等领域持续探索，最终形成契合风险社会特征的现代化应急治理范式，为国家治理体系韧性提升提供关键支撑。
