刘泓贤|| 从「制」治到「智」治：「智慧应急」的理论观照、实践阙如与优化进路

《“十四五”国家信息化规划》明确提出打造平战结合的应急信息化体系，建设应急管理现代化能力提升工程，以信息化推动应急管理现代化。这为智慧应急发展奠定了基础。所谓“智慧应急”，则是在应急管理信息化建设的基础之上，进一步应用以大数据、云计算、人工智能等为代表的新兴技术，推动应急管理向数字化转型、智能化升级，其目的在于提高应急管理的科学化、专业化、智能化与精细化水平。结合数字化改革，运用智治手段对应急管理机制与模式进行流程再造、制度重塑，从“制”治到“智”治的跨越与转变。关注智慧应急的理论观照，以厘清智慧应急的价值意涵；分析智慧应急的实践阙如，以明晰智慧应急实践中的堵点、痛点与难点问题；理论与实践相结合，提出智慧应急未来发展的优化进路。

一、理论观照：智慧应急的价值意涵

学界关于智慧应急的相关研究的起步较晚，但国内学者们从多维度、多视角开展了丰硕研究，通过系统梳理发现，现有研究主要侧重于从技术角度展开对智慧应急进行界定，基于应急管理过程视角的界定尚待进一步完善。技术赋能的过程并未对应急管理既有结构性机制和模式做巨大调整，而是对其既定功能进行优化和提升。基于应急管理过程视角对智慧应急的价值意涵进行界定。

（一）事前：监测灵敏，预警及时

一是智能识别。系统汇聚自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四类突发事件风险感知点数据、预警数据、处置数据，形成统一的应急管理大数据库，对风险监测预警和指挥处置提供关键的支撑作用。二是智能分析。以应急管理大数据库为基础，运用多种突发事件分析模型和数据分析、人工智能技术，形成突发事件推断结果的发展趋势，并为协助决策者分析突发事件发展趋势。三是智能预警。支持对突发事件的追踪，对事件的地域、时间、人物、动态等进行智能分析评估，自动判断正负面及临界值，实现智能预警。

（二）事中：响应快速，救援高效

一是快速定位。自动定位事故地点，实时掌握目标位置和动态，辅助调度人员进行调度决策。二是现场信息实时反馈。通过视频采集终端，使决策人员实时了解现场情况，为其提供直观、准确的决策依据。三是远程调度救灾。快速、高效、协同调度各方力量，以最快速度、最大限度减少损失，保障人民财产和生命安全。

（三）事后：归档有序，动态提升

一是集中存储。准确、全面、及时收集信息数据，对应急管理全过程的所有音像资料分类归档保存，确保调度指挥过程有据可查，为下一次决策提供翔实可靠的决策基础。二是实现应急预案数字化。由计算机核心大脑系统总结每一次突发事件的情景、机构、职责、指令、任务、资源等相关信息，形成数字化应急预案和知识库，在下一次突发事件发生之后，系统会依据当前突发事件的情景进行匹配，推送相应的应急指挥部架构图、成员单位任务指令、工作手册、风险提示信息、类似的事故案例等关键信息至突发事件现场指挥系统，辅助突发事件应急处置工作。

二、实践阙如：智慧应急实践中的堵点、痛点与难点问题

智慧应急是应急管理现代化的发展方向。“十四五”期间，应急管理将进入智慧、精准、超前预防新阶段，未来智慧应急是构建新时代应急管理体系的迫切需要。现阶段，智慧应急实践中还存在堵点问题、痛点问题与难点问题亟待回应与解决。

（一）智慧应急实践中的堵点问题

智慧应急实践的堵点问题代表的是实操层面直观呈现的问题，可以通过对特定突发事件的复盘总结进行系统梳理，“堵点问题”之“堵”在于其克服与解决直接影响着未来智慧应急实践能否更好应对同类问题。河南郑州“7·20”特大暴雨灾害暴露出智慧应急存在的短板与不足，通过对河南郑州“7·20”特大暴雨灾害教训的复盘，总结出智慧应急实践的堵点问题：监测预警系统不完善，应急事件获取不及时；监测监控网络覆盖不足，偏远站点能源供应困难；各接警中心相互独立，数据不能互相备份，难以保证业务连续运行；调度平台不能统一调度不同类型终端；极端情景下应急现场通信难以保障等。

（二）智慧应急实践中的痛点问题

智慧应急实践的痛点问题代表的是一些真问题、其背后往往隐藏着社会对价值功能维护的需求，痛点问题能否有效解决始终会引起社会广泛关注，甚至引起话题与舆情，“痛点问题”之“痛”在于其克服与解决始终关联着社会民众的切身利益以及社会伦理价值能否得到保障和维系。随着大数据、云计算、人工智能等为代表的新兴技术的快速发展，现代社会对数据隐私保护和信息安全提出了新的要求。相较于技术的发展，标准、政策、法律的制定往往具有滞后性。万物互联时代既为智慧应急的技术升维提供机遇，同时也对政府机密信息和公民个人隐私的保护产生威胁。智慧应急体系政策规范的透明度和清晰度不够；科学普及与智慧应急伦理的宣传不够；行政干预与公众参与的沟通和协商机制不健全等问题日渐凸显，建立一套完善规范的智慧应急体系迫在眉睫。

（三）智慧应急实践中的难点问题

智慧应急实践的难点问题代表的是智慧应急发展的宏观战略层面需要予以回应的现实问题，其有效克服与解决需要从智慧应急政策顶层设计入手，“难点问题”之“难”在于其有效克服与解决需要较长的时间周期。智慧应急是在我国新发展阶段，依靠科技创新推进应急管理能力现代化的重大战略举措。我国目前的应急智慧化程度与发达国家相比仍有一定差距，特别是随着全球气候变暖，我国自然灾害风险进一步加剧，极端天气趋强趋重趋频，灾害的突发性和异常性愈发明显的严峻形势，以往的人海应急救援已不能够适应新形势和新要求，如何构建更加智慧和符合我国国情的智慧应急体系，助力打造智慧应急的“中国模式”，促进更高水平的“平安中国”建设，需要从顶层设计持续发力。

三、优化进路：价值引领、制度规范、辩证定位与系统设计

应急管理体系和能力建设是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，必须主动作为，在新的历史起点上开创智慧应急发展的新局面。从“价值引领－制度规范－辩证定位－系统设计”四重维度发力，助推智慧应急的优化提升。

（一）价值引领：将“以人民为中心”理念作为智慧应急发展的价值引领

要深入贯彻落实习近平总书记关于应急管理工作的重要论述，提高政治站位，树立底线思维，增强忧患意识，坚持人民至上、生命至上，将“以人民为中心”作为智慧应急发展的价值引领，始终坚持人民至上、生命至上，坚持统筹发展和安全，规范智慧应急发展，引导智慧应急发展，切实担负起守护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命，从“国之大者”的战略高度切实提高智慧应急的人文关怀。

（二）制度规范：加强智慧应急的伦理与法律规范，实现对伦理风险防范的端口前移

特里·L·库珀（1982）在《行政伦理学：实现行政责任的途径》中提出两种能使行政人员在公共组织中保持负责任行为的一般途径：内部控制和外部控制。智慧应急在设计端就应当嵌入伦理标准，以实现对伦理风险防范的端口前移，具体要从外部控制和内部控制入手。一是外部控制，即指外在于个体的、强加在个体身上的制度体系，如完善健全完善应急法治建设的法律法规架构，从法律层面规范智慧应急的发展。二是内部控制，即行政人员在社会化过程中内化于自身的职业价值和职业标准，王金柱（2022）认为未来技术发展的方向是“通过制度力量对抗异化，进而使人在技术与隐私之间的张力及其微妙的平衡中实现自由发展”，要从根本上实现这种“微妙的平衡”，必须要依靠行政人员不断加强自身伦理规范，不断提高行政人员的伦理道德水平，引导行政人员增强风险防控意识，严守智慧应急伦理底线，强化智慧应急伦理责任。

（三）辩证定位：正确理解和辩证把握智慧应急的价值意涵

正确理解和辩证把握智慧应急的价值意涵要从两个方面着手：一方面，智慧技术的应用是对应急管理工作如虎添翼般辅助；另一方面，“智慧应急”不完全等同于“智慧+应急”，要牢牢抓住智慧应急的本质是应急管理，是智慧技术与应急管理深度融合，而非物理上的机械结合，其目的在于通过打破部门职能边界，推动工作深度融合，提高应急管理协同能力。只有正确理解和辩证把握智慧应急的价值意涵，才能推动智慧应急的进一步发展。

（四）系统设计：系统分析和设计功能齐备的智慧应急系统

“12·31上海外滩踩踏事件”“北京西站乘客滞留事件”等事件的发生，启示我们突发事件的应对处置往往需要考虑事件影响范围、影响人群、影响设施等多方面的因素，其中就必然涉及不同系统的整合及数据的共享。因此，在设计智慧应急系统之时，就应当预先确定系统中各个模块的功能定位，以实现从综合分析研判、协同会商、辅助决策到智慧调度全过程数据的有序交换、深度融合、按需服务、良性循环。

（以上观点仅代表个人立场）

【作者系西北大学公共管理学院（应急管理学院）2021级应急管理专业硕士研究生】