【摘要】 作为中国特色大国应急体系的基础性工程和我国应急管理事业发展的重点任务，智慧应急建设虽已在全国各地陆续开展试点和探索工作，但仍处于“摸着石头过河”的起步阶段。为有效回应我国智慧应急建设的四大现实难题，即上与下的联动问题、防与救的统筹问题、破与立的法律问题以及开与闭的协作问题，本文充分考虑不同主体的现实需求，从决策者的战略视角、建设者的技术视角、从业者的部门视角和受众者的社会视角出发，提出未来我国智慧应急建设的四种发展模式，即技术引领型、理念引导型、产业促进型和项目驱动型，通过项目化运作方式，充分调动多维度、多层次社会力量积极参与、形成合力，推动智慧应急宏观、中观、微观体系建设的有效衔接，真正实现依法应急、科学应急、智慧应急，加快形成“共建、共治、共享”的应急管理新格局。
《“十四五”国家应急体系规划》提出要建立与现代化相适应的中国特色大国应急体系，国家智慧应急建设是这一体系的基础性工程，也是我国应急管理事业发展的重点任务。因此，准确理解国家智慧应急建设过程中的现实问题、综合特征与发展模式，对开创我国应急管理“共建、共治、共享”的新格局具有重要作用。
01
智慧应急建设的现实难题
虽然智慧应急建设已在多个省市进行试点，取得了一定的成绩，从现实实践来看，我国智慧应急建设仍存在以下四方面问题：
第一，智慧应急建设“上”与“下”的联动问题。智慧应急建设要求应急管理体制从本质上实现“上下联动”的目标，但我国不同层级的应急管理部门之间更多属于业务指导关系，这与“上下联动”的体制建设目标和“高效协同”的响应处置机制之间存在较大的张力，难以有效满足日常应急管理能力建设的需要。当前各地智慧应急建设多处于试点摸索阶段，尚未形成普遍共识的建设模式。机构改革之后，地方智慧应急能力建设的投入和发展还受到各类外部因素的干扰：一方面，地方区域性特征明显，试点城市多聚焦于解决特定领域和部分环节的具体问题，缺少对顶层规划设计的思考与归纳，与此同时，各地的分散式建设导致在平台搭建、信息采集、数据管理和安全保障等方面既存在重复冗余现象，又缺乏统一的标准和规范；另一方面，条块部门间存在信息壁垒，应急大数据的动态管理和共享利用仍有不足。标准不一、类型多样、储存分散的基层应急管理数据给跨层级、跨部门的数据检索、整合、共享和应用带来极大的困难和挑战，造成信息化建设“最后一公里”的堵塞，导致智慧应急建设“上”与“下”难以有效联动。
第二，智慧应急建设“防”与“救”的统筹问题。相较于过去“重处置、轻预防”的传统应急管理，智慧应急管理更加注重风险动态监测预警，智慧应急建设在本质上要求统筹“防”与“救”，强调对突发事件进行全周期、全过程管理，实现从被动处置向主动预防的转变。智慧应急依托信息化建设，以实现“端口前移”为目标。虽然在机构改革后，我国解决了应急救援工作上集中统筹、资源整合等问题，形成了救援合力，很大程度上减少了各类事故灾害的损失，但是，在风险防范方面还没有形成“一盘棋”的局面，风险监测职能仍局限在气象、水利等部门。因此，破解“防”与“救”难以统筹的困境，需要应急管理部门发挥好统筹协调、综合防范和应急保障的职能，通过综合风险监测预警、风险分析评估、防灾减灾规划、灾后调查评估等措施，推动相关专业部门和社会各界风险防范工作的有效衔接。
第三，智慧应急建设“破”与“立”的法律问题。法律法规是智慧应急建设有力的制度保障，而现有的法律法规难以涵盖紧急状态下的各类情景。应急管理法律法规体系具有自身独有的特点和作用，可以有效填补上述的不足，以保障应急管理活动的有效开展。近年来，我国的应急管理法律法规体系经历了从无到有、从分散到综合、再到不断完善的过程，取得成就的同时还存在以下问题：一是部分应急管理法律法规的操作性不强；二是针对单一类型突发事件的单行法不够全面，缺乏有关领域的专门立法，如救助和补偿；三是许多应急管理立法在内容上较为原则、抽象，缺乏具体的配套制度、办法和实施细则，例如应急征用和补偿等。
第四，智慧应急建设“开”与“闭”的协作问题。智慧应急建设要求具有系统思维，需要基础数据的支撑、不同部门的协同、各级资源的共享、多元力量的参与，才能推动应急管理工作的科学化和智能化。然而，在“应急事务无边界与主体有边界”和“应急资源倒置”的现实情况下，行政力量凌驾于社会力量之上，多元主体间的互动路径和信息交换渠道受阻，智慧应急建设多依赖行政主导推动，社会力量参与有限。这种政府主导的自上而下建设模式容易造成智慧应急平台设计与实际应急管理需求间的不匹配、社会力量关注与参与的积极性不高、社会资源整合困难等管理弊端，进一步引致我国应急管理工作中的部门协调性差、灾情信息不对称、调度指挥无序、应急资源分散、风险防范薄弱、处置能力低下等诸多问题。与此同时，尽管信息化、数字化建设愈发得到重视和推进，但普遍存在“碎片化”“失衡化”以及“数据孤岛”等问题，甚至容易被部分企业过度营销而陷入“系统平台陷阱”，盲目上项目，建设一堆“面子平台”。此外，政府不同部门间还存在着应急资源和能力建设的分割、低水平和重复建设等问题，在专业化部门管理与属地化区域管理之间也存在着协调不足等难点。
02
智慧应急建设的主体视角
国家智慧应急体系建设需要不同主体间互相协作，智慧应急体系的建设要“一张蓝图绘到底”，确保不同主体的有效串联，推动各类预警信息和资源信息可以快速整合，催生不同主体间发生“化学反应”，形成合力，实现“1+1＞2”的目标。当前，关于智慧应急建设，不同主体有着不同的视角和认知，综合而言可以分为四类观点：
第一，决策者的战略视角。决策者更多从顶层设计的高度探讨智慧应急，重点关注如何落实国家安全战略、是否推动应急管理行业发展两个方面。智慧应急的战略层包括：应急管理大数据战略、“互联网+应急”战略、互联网综合应急平台战略和应急科技创新战略等方面。其一，大数据战略是实现智慧应急的关键所在，应急管理大数据符合我国发展趋势，也是落实国家大数据战略的必然要求，对促进应急与经济社会融合具有十分重要的意义。其二，“互联网+应急”战略是实现智慧应急的新思路。其本质在于借势赋能，将应急作为一种生产要素，依靠“互联网+”的技术和平台，推动应急信息的开放共享，实现不同行业的深度融合，为社会发展决策发挥更大的价值。其三，互联网综合应急平台是实现智慧应急的核心载体。平台思维可以有效推进应急管理业务现代化、服务社会化、工作法治化。通过互联网应急平台战略倒逼应急大数据体系建设，可以为应急协同创新注入强劲动力。其四，科技创新战略是实现智慧应急的新方向。科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，实施国家应急科技创新工程，有助于把握应急科技发展方向，加快国家应急科技创新体系建设，不断强化应急国家战略科技力量。
第二，建设者的技术视角。智慧应急建设是为了赋予应急管理过程更多的“自我感知”“自我判断”与“自我调整”能力，推动风险治理从依赖人力向人机交互转化、从经验判断向数据分析转变、从被动处置向主动发现转型，这对智慧应急的技术路线、模型架构和关键技术提出了更高的要求。普遍认为，智慧应急是将人工智能、物联网、云计算等新一代信息技术与应急管理职能深度融合，针对突发事件进行事前情境感知、事发监测预警、事中分级响应、事后评估恢复的全周期、全过程的智慧化应急管理，即实时的数据获取、普适的数据通信和集成、智能化的数据处理和面向需求的精准服务。当前智慧城市的设计主要是基于物联网模型、云计算模式的架构，将其引入到应急管理领域，便创建出“物联网-应急”和“云-应急”两种主要的智慧应急模型。其一，“物联网-应急”模型基于多媒体融合调度平台，通过“专网”实现系统间的互联互通，保证不同行业、不同区域能够协同应对突发事件，其包括感知层、传输层、平台层和应用层四个层次。感知层用于数据的收集，传输层用于数据的通信交换，平台层用于数据的分析处理和应用支撑，应用层用于提供服务、产生效益。其二，“云－应急”模型借鉴“云+端”模式，通过“云”将大量分布式资源进行调度和管理，构成云端应急资源池，实现情景过程导向和按需服务。
第三，从业者的部门视角。应急管理的从业者主要从供给侧的维度看待智慧应急，更多关注如何助推应急管理业务质量、效率和效益的提升问题。在应急管理业务和服务领域，智慧化是建立在自动化、集约化和智能化之上的更高发展阶段。自动化阶段是引入信息系统、自动化设备替代原有人工工作，以提高工作效率和质量。集约化阶段是通过对业务系统的整合集约、流程再造，改进原有业务流程，减少中间环节，以期进一步提高工作效率和效益。智能化阶段是由业务系统自主、快速根据以往案例和对策做出快速响应，自主选择最佳响应策略，并动态优化流程，减少人工干预，从而大大提高对服务的响应速度和质量。目前，集约化是极其重要且不可逾越的阶段，也是智慧应急起步时期的重点工作任务。
第四，受众者的社会视角。受众即公众，公众主要从需求侧的维度看待智慧应急建设，重点关注智慧应急能对生产生活带来何种变化，产生何种效益？从应急管理工作的根本宗旨来看，发展智慧应急就是要实现应急服务精细化、人性化，让公众能享受到优质满意的应急服务。通过发展智慧应急，应急信息获取将更加智能、精准、大众化；灾害监测、预警、预报将更加准确、精细、多样化；业务管理将更加标准、集约、信息化；应急管理将更加科学、精细、法治化；应急服务将更加体贴、敏捷、普惠化。
03
智慧应急建设的实践模式
为有效回应智慧应急建设的现实难题，满足不同主体对智慧应急建设的需求，推动我国智慧应急建设发展迈向新的台阶，未来可探索建立以下发展模式：
第一，技术引领型发展模式。智能化的技术体系是支撑智慧应急发展的关键所在，为覆盖风险治理的全周期、全过程，我国应以政府为主导，制定应急科技研发计划，配套投入充足资金，并与相关领域的科技企业互相合作，着力打造集约高效的智慧应急技术支撑体系，包括监测预警技术、应急救援技术、安全监管技术、应急综合服务保障技术等，用数智技术推动智慧应急建设和长效发展。这一模式的优点在于：既保证了应急科研项目有计划、有组织地稳步进行，又提高了社会关注度和参与度，充分整合利用社会智力资源，有助于在国际竞争中抢占应急科技创新的先机。
第二，理念引导型发展模式。多维度的社会支持是智慧应急建设的重要支撑，社会力量的广泛参与有助于推进智慧应急在资源保障、技术研发、志愿服务和安全教育等领域的建设与发展，所以需要由政府提出前瞻性的应急管理发展概念和理念，以政策引导为主、项目投资为辅，引导多元社会力量根据自身特点积极参与智慧应急建设与实践。这一过程中，企业、非政府组织等社会力量是发展主体，政府主要起引导作用，通过“标准化”信息交流和情况通报体系，对所有参与者施加“软压力”，进而保障战略计划顺利实施。该模式实践性强，有助于畅通社会力量参与渠道，有效调动政策实践者和项目执行者的积极性、主动性，且政策和项目的创新性和可延伸性大，有利于搭建多元社会主体有序参与智慧应急建设过程的合作机制。
第三，产业促进型发展模式。智慧应急发展需要摆脱过去依赖政府的行政主导推动模式，逐步向形成政府、市场和社会“共建、共治、共享”的参与式治理模式转变。我国各级应急管理部门应加大政企、政社合作力度：一方面，充分发挥政府的主导作用，提出应急管理发展战略目标和规划，指明方向并投资支持部分项目。另一方面，行业协会、企业组织等作为发展主体，要充分发挥各自优势合作推进打造领军企业联盟，组建精英开发团队，形成龙头企业带头、应急产业链上下游共同参与的“成果共享、责任共担”的合作生态圈。其中，政府投资的项目应偏向于社会效益突出的重点公共服务领域。此模式有利于政府、企业和组织在政策、技术、人员、资金、数据等方面相互配合、形成合力，最大限度地整合各类社会资源，共同推进智慧应急发展。
第四，项目驱动型发展模式。为了更好地鼓励市场力量和社会力量积极参与智慧应急建设，各级应急管理部门可以项目为引领，由政府制定明确的应急管理项目计划，并领导实施，进而鼓励集结业界和社会精英力量，使企业、个人和社会组织以合作者、参与者的身份出现，在政府的统筹安排下分工协作，共同推进当地智慧应急建设和长效发展。该模式一方面能够严格遵循政府规划，集中社会资源，稳步实现目标；另一方面，项目组织形式计划明确，职责清晰，能够较好地吸引企业和人才的加入，保证项目的顺利完结和成果落地。
综上所述，我国智慧应急建设和发展目前仍然处于“摸着石头过河”的起步阶段，各地通过试点的形式探索，积累经验。智慧应急建设要“一张蓝图绘到底”，充分考虑不同主体的现实需求、充分调动不同主体的积极参与、充分探索不同目标的实践模式，既要从全盘的视角进行顶层设计，也要遵循基层发展的实践规律。智慧应急体系建设要因地制宜，拒绝“依葫芦画瓢”，通过项目化的运作方式，推动智慧应急宏观、中观、微观体系建设的有效衔接，确保智慧应急“真智慧”、智慧应急“开新局”、智慧应急“解难题”，最终实现我国应急管理体系的不断完善和能力现代化水平的不断提升。
作者：雷晓康（西北大学应急管理学院教授，博士生导师）
