作者：雷晓康

（出处：雷晓康(2019).人口老龄化视角下的社会治理[J].改革内参(综合),2019(11):13-16.）

一、人口老龄化与社会治理的背景

当前，伴随我国经济社会的快速发展，带来了一系列不可回避的问题，人口老龄化就是其中重要的一个。老龄化会给社会带来哪些问题？又会对地方政府进行社会治理提出哪些挑战呢？可以看到，我国于2000年正式进入老龄型社会，并且我国的老龄化发展态势呈现出规模超大、速度超快、抚养比高等“中国特色”。未来老龄化是这样一个不争的事实，在老年人口不断的增加，社会财富没有足够积累的情况下，人口的老龄化速度非常快，60岁以上的人口以及65岁以上的人口所占的比例超过了世界上的平均水平，这将对我国社会治理提出新的挑战。从数量上看，据统计“十二五”时期，我国60岁及以上老年人口比例达到16.1%，“十三五”时期，我国60岁及以上老年人口平稳增长，估计到2030年老年人口比例将高达25%左右，特别是高龄和空巢老人、独居老人在社会上不断增加的同时，不断冲击着养儿防老的传统观念，推动着家庭养老向社区养老的转变。因此，善于应用社会治理的新思维推进老龄事业发展、为老龄人口提供优质服务是现阶段乃至今后很长一段时间的重要议题。

二、老龄化背景下社会治理面临的问题

根据我们团队前期一系列的调研发现，在人口老龄化背景下，我国的社会治理特别是农村社会治理主要面临以下问题：

（一）老龄社会治理过程中政府购买服务力度不足

人口老龄化速度的加快对当前社会治理提出了新的挑战，而政府购买服务作为社会治理现代化的一个重要方式，在对提高财政资金使用效率、转变政府职能、应对老龄化进程中有着重要的意义。国务院办公厅于2013年发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，财政部也于2014年制定《关于做好政府购买养老服务工作的通知》，要求以坚持政府引导，培育市场主体为原则，为符合政府资助条件的老年人购买助餐、助浴、助洁、助急、助医、护理等居家养老服务，并建立项目监管和绩效评价的规范化流程。但目前政府购买服务在参与社会治理实践中还存在着一些问题。一方面，政府部门购买公共服务的意识不足，不能及时分析社会的有效需求，导致服务供给存在差距，特别是对群众所需的养老服务、医疗服务等投入力度不足；另一方面，现阶段政府向社会力量购买公共服务过程中还存在法律滞后于实践、购买服务方式单一、程序缺乏规范以及政府集中采购机构缺位等现实问题。

（二）老龄社会治理中社会组织参与不足

良好的社会治理离不开社会组织的协同共治，如何打破社会组织发展的桎梏，有效释放和激发社会组织活力，提升社会公众自治能力是社会治理创新的关键。以老年协会为例，我们可以将老年协会看作是城市里面的工会组织，即老年协会是一头连接着老年群体，一头连接着城市和农村社区的两委会。但是目前老年协会的这一纽带作用在基层社会治理过程中并未发挥出来。可以看出，社会组织在参与社会治理中呈现分散性、局部性的特点，主要表现为：在参与目标上缺乏一致性，在参与行动中缺乏协调性，在资源投放上缺乏整合性，导致在参与成效上未能形成协同效应。

（三）“医养结合”养老服务模式不够完善

目前，各地在医养结合的探索中，医养结合还只是一个观念，仍然涉及很多问题。一是平台建设问题。很多机构都开展了“医养结合”养老服务模式，但整体改革水平并不理想，仅与本地的医疗机构、乡镇卫生机构或专业医师进行了简单的医疗服务合作，并没有深入挖掘“医养结合”养老服务模式的内涵，在制度建设、管理建设、团队建设等众多方面都存在明显的不足。二是服务监管问题。政府缺少对养老机构的有效监管和引导，没有形成完善的监管体系，对养老服务机构的管理规范要求水平较低，导致很多服务机构钻了政策的空子，提供水平较低的养老服务。三是经营问题。经营问题是当前养老服务行业最为核心的问题，大多数养老服务机构都存在明显的亏损现象。在“医养结合”服务模式创新改革过程中，由于大多数机构的盈利水平较低，无法对社会资源进行有效的整合，导致养老服务机构的服务水平始终无法得到有效的提升。所谓的“医养结合”养老服务模式创新改革也只能停留在表层阶段，无法为老年人提供完善的“医养结合”养老服务。

（四）老年人自身社会参与不足

目前，随着老龄化和少子化的到来，人口红利开始消退，劳动力减少；养老负担加重，家庭养老功能弱化、政府养老功能不足，老年人参与社会治理成为新时代下社会治理创新的现实选择。但当前老年群体参与意愿不足、参与水平整体较低，大量的老年人60岁以后变成名副其实的“社会人”，即便机关、企事业单位退休的老年人还有一定的组织生活，但也不是老年人生活的重要渠道选择。

三、人口老龄化视角下社会治理的对策建议

（一）以政府购买公共服务推动老龄社会治理创新

政府购买公共服务，不仅是政府职能转变的重要体现，更是社会治理机制的改革创新。在老龄化形势严峻的背景下，由政府向社会力量购买养老服务，能够进一步提高养老服务的供给水平和效率。首先，要推动政府购买养老机构服务。建立健全政府购买养老服务制度，重点解决好城市“三无”老人、农村五保老人以及城乡经济困难老年人的基本养老服务需求。其次，依托社会力量，发展非正式照料体系。开展“喘息服务”等特色鲜明的社区养老服务项目，根据老年人不同需求为老人提供全托、日托、临托等多种形式的养老服务。最后，鼓励社会兴办养老机构。采取PPP、BOT等模式兴办社会养老机构，进一步降低社会力量举办养老机构的准入门槛，取消法律、行政法规未设定的所有前置许可和审批手续，简化手续、强化服务，并在土地供应、购买服务、税收、公用事业收费、融资等方面给予支持。

（二）引导社会组织积极参与老龄社会治理

在老龄化的大背景下，由社会组织为代表的社会治理协商和共同参与的模式，为解决多元治理体系重构探索了方向，有助于构筑多元主体发挥不同作用、形成合力的新时代社会治理新格局。首先，建立加强老龄社会治理的综合协调机制。老龄社会治理必须坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理思维，实行党委领导、政府主导、社会参与、全民行动的方针。老龄社会治理涉及各行各业、方方面面，远不是某一个部门所能承担或主导的，要通过高层次的跨部门沟通合作机制，促进资源统筹，协同治理，共担责任。建立综合协调机制，做好政策统筹、方案统筹和力量统筹，激励社会组织参与老龄社会治理。要有任务分解、有工作载体、有督导落实，确保高效开展老龄社会治理行动。其次，构建多方互动网络。应鼓励民办企业、社会组织、社区志愿者等社会力量共同参与，走出当前过度依赖政府的困境，构筑起政府、市场与社会多方合作互动的行动网络。最后，推动社会组织积极参与。社会组织要有意识地通过内部结构优化与外部项目拓展，为社会提供更为高效和更高质量的公共产品和服务，增强自身获取和吸纳社会资源的能力，促进在社会治理中的资源嵌入向社会力量内生参与转变。

（三）提高“医养结合”养老模式服务水平

政府推进，搭建统一平台。首先，政府部门应当积极进行“医养结合”养老服务模式在养老服务市场的有效推进，鼓励养老服务机构开展有效的“医养结合”创新改革。其次，政府应当深入到养老服务市场中去，建立与养老服务机构的直接联系，放弃传统“抓大放小”的工作模式，积极与小微养老服务机构进行沟通，帮助这些机构走出经营困境，加入到“医养结合”创新改革的行列中来。第三，政府应当建立统一的养老服务平台，为养老服务机构提供协同合作的有效渠道。

严格监管，形成完善监管体系。一方面，要建立与养老服务机构的密切关系，加强政府的监管力度，要求服务机构能够根据政府政策调整的引导，积极开展“医养结合”养老服务模式的创新改革，并对各个养老服务机构的改革情况进行评价。另一方面，政府工作人员应当深入养老服务市场，了解当前养老服务存在的问题和需求，明确养老服务发展的具体方向，并以此为基础开展系统的养老服务机构规范制定工作，形成适用于实际情况的养老服务机构管理规范。

灵活经营，引入市场机制。政府应当为养老服务机构提供更多的便利条件，引导本地机构进入到市场化环境中来，以现有的“医养结合”养老服务模式示范区为核心，吸引更多社会优质资源。在经营管理中融入市场机制，允许养老服务机构开展有效的自主创新活动，不断提升自身的竞争水平，从而加速养老服务市场的创新发展。

（四）提高老年群体参与社会治理水平

提高参与实效，实现老有所为，社会善治。第一，加强老年资本再开发，为有意愿且身体状况允许的贫困老年人提供岗位技能培训或农业实用技术培训，帮助其自力更生、脱贫致富；为老党员、老干部、老军人、老劳模开展教育活动创造条件；鼓励老知识分子和有特殊技能的老年人才再就业，发挥余热。第二，支持老年人参与志愿服务。开展轻老互助养老模式，组织低龄老人参加志愿者服务队，为高龄老人提供基本生活照料、陪同聊天等志愿服务。采取国外时间银行管理，建立义工服务个人账户，将服务时间记入“义工银行”，在本人需要时可以换取等量的免费享受服务时间。第三，老年人参与社区公共事务和公共事业。一方面，充分发挥老年人在社区医疗、社会救助、社会治安、社区民间纠纷调解、文体活动、环境保护、决策参与等领域的作用。遵循人尽其才、人岗匹配的思路，支持老年人与村（居）委会、社区积极协商合作，投身到基层民主监督、治安巡逻、公益慈善、移风易俗、民事纠纷调解、文教卫生、全民健身等工作中。另一方面，建立退休乡贤参与家乡基层社会治理的机制。中国古代的乡老制度对乡村治理有一定的借鉴意义，发挥离退休乡贤对家乡社区建设的支持和参与作用，以新乡贤治理来推动乡村振兴。

注：本文同时被《社会科学报》（总第1655期3版）转载。

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