一、当前应急预案存在的若干问题

（一）花瓶预案。花瓶预案是指预案中看不中用，结构很完整，形式很完备，但形式大于内容，实用效果不大。具体表现为：预案内容雷同，缺乏有效风险场景建构，应对措施缺乏可操作性。其表层原因在于缺乏深入调研，深层原因在于预案的政治属性大于其管理属性，预案仅仅是满足上级合规性要求，预案成为了政治避责的工具，从而导致预案编制中程序正义高于实质正义，政府关注编制程序甚于预案内容。在编制预案的过程中我们需要征求意见，但是对于征求的意见是什么，内容是否具有合理性并没有太多的关注。

（二）僵尸预案。很多预案被制定出来之后，其内容长期不更新、不维护，束之高阁，无人问津，使应急预案的内容和时代发展相脱节、和风险场景相脱节。我们国家第一轮应急预案是2006年制定的，至今还有很多地方仍使用此预案，没有进行过调整和改变，时代和风险都在变，但是预案却以不变应万变。

（三）幽灵预案。预案制定后不知所踪，预案来无影，去无踪。很多预案成为了政府内部文件，并没有向社会公示，以至于各部门乃至公众对于是否有预案、地方政府和各个单位有多少预案、有哪些预案、预案内容、预案要求等等问题都知之甚少，也无处可查。

（四）精英预案。预案多是由第三方专家编制，编制时更多是精英思维，而非大众思维，导致预案不接地气。一是专家知识的局限性与风险知识的无限性产生了很大的矛盾。专家在编制应急预案时，很难了解到应急工作实际操作过程中的方方面面。专家们在整体应急体制和机制框架的设计方面相对专业，但在某些具体领域并没有一线人员的经验丰富。在实际工作中一线人员会更多地依赖于自己的经验和知识，从而可能会与专家们编制的预案之间产生诸多矛盾。二是预案的使用界面不够友好。当前很多预案忽视用户感受，预案更像一个法规，预案目的、原则、分类、定义、流程、管理等等一应俱全，但用户应用预案时却有无从下手之感，缺乏使用者思维。

（五）预案森林。当前预案数量众多庞杂，个人往往迷失于“预案森林”中无所适从。每个行政区域的应急预案都包括一个总体预案、数十个专项预案、数百个部门预案、数千个处置方案，每个预案都有成千上万字，一个人或单位要面对的所有预案加起来，可能要有数十万字乃至上百万字。况且部门预案各自为政的情况也是屡见不鲜，不同层级和部门制定的防洪预案可能就十多个。

（六）预案孤岛。众多预案间缺乏有效关联，相互独立。上下级预案缺乏有效关联，上下不能衔接；本级各预案缺乏有效关联，左右不能协同；同类预案间缺乏有效关联，横向无法学习；预案和现实缺乏有效关联，经验无法汲取。

二、关于预案信息化的三个问题

如何解决这些问题，预案信息化是个可能的思路，但在推进预案信息化之前，还需要回答四个问题：

（一）是否必须推进信息化？

信息化是工具，不能当作目的。有很多预案问题不一定要通过信息化解决，比如关于预案的便利性问题，有的地方在推进预案简本，还有的地方在采用了“一页纸”预案、“卡片式”预案以及“应急明白卡”等形式，这都是便利且成本低廉的方法，未必一定要进行信息化。笔者观点是能在线下解决的问题就不要搞线上，预案信息化一定要以解决问题为导向，以提升应急预案效能为导向，切不能为信息化而信息化。

（二）信息化不能解决什么问题？

不要以为信息化可以解决一切问题，实际上许多现实中没有解决的问题，信息化一样不能解决。比如，消防和应急部门间的职能关系问题、不同部门间应急协调协同问题、应急基础投入不足问题、风险评估问题、应急能力问题等等。信息化是现实问题的信息化，并非脱离现实的信息化，所以我们不要指望信息化来解决所有问题。

（三）信息化能解决什么问题？

一是信息的快速传递问题，包括快速报告、快速预警、快速指令等；二是行为的信息固化问题，包括行为具象、行为绑定、行为痕迹等；三是复杂性信息处理问题，包括大数据、案例库、知识库、智能决策等；四是信息的多维交互问题，包括多向信息传输、分布式信息的交互和整合；五是信息的复杂显示问题，包括预案场景的图形和图像化、虚拟现实、增强现实以及混合现实等。

（四）信息化自身存在什么问题？

其一，信息化经费投入巨大，从几十万乃至上亿资金都有可能，对于很多地方政府来说也是一个不小的负担。其二，信息化系统实用性不足，运行中容易沦为摆设。很多信息化系统的参观功能大于实用性功能，看起来很气派，但实际用到的功能少之又少。其三，信息化系统韧性有限，巨灾下可能系统崩溃。比如郑州耗巨资所建设的信息化隧道预警系统，当暴雨真正来临的时候却没有发挥作用。其四，信息化系统自身在使用中容易触发系统风险。很多非信息化风险可以进行物理隔离，但信息化风险却会很快大面积扩散，并触发其他一系列风险。

三、推进应急预案信息化的进路

（一）应急预案信息化的三个阶段

第一阶段：预案电子化，可以称为信息化的1.0阶段。它的基本功能包括：（1）文字的电子化：即将预案文字转化为电子信息，使纸质信息转化为电子文档；（2）指令的电子化：把应急指令转换为电子信息，一旦出现突发事件其相关指令会快速传到各相关主体；（3）文本的电子化：将大量的预案文本录入预案信息库中，可以实现预案的快速查询和比对。

这一阶段涉及的核心技术节点是预案的结构化和标准化。预案结构化是指预案结构的标准化，即把预案分解为标准结构，就像一个火车轨道，所有预案都要在这个轨道上运行，每个人只需要填入不同的数据和场景即可，并且这个结构是可拓展的，只要按照原来的结构标准拓展即可。当前预案文本虽然都包括预案原则、目的、分类和分级、组织体系、应急流程等，但结构化程度还远远不够，当前大部分还是自然语言的书面文本。预案的标准化主要是预案语言的标准化，只有如此才能方便进行信息化处理。这是一个非常庞大的工程，要对不同的层级乃至不同语言的预案进行标准化处理并非易事，需要建构应急的底层理论，在此基础上逐步实现预案的结构化和标准化。

第二阶段：预案数据化，可以称为信息化2.0阶段。其基本功能有：（1）预案的立体化，使文本预案变迁到三维预案，使文字场景转换为三维场景，从而实现预案的线上演练，并且不受时空影响，随时随地进行预案演练。（2）预案数据的多向传输。预案不仅需要输出，还需要输入。专家们没有参与到一线的工作中，很难有输入的渠道，通过信息化系统，使一线应急工作者可以将工作中的体会和经验输入到预案系统之中，实现预案的不断优化。（3）预案数据的存储处理。数据输入以后，要进行标准化处理，并且要对预案数据库进行维护。这一阶段涉及的技术节点有：一是预案的多维化技术，包括音频转换、动漫制作、增强现实技术等等。二是分布式信息技术。预案不再是以往的中心化编制和修订，而是借鉴云计算的理念和区块链的技术进行分布式输入。以专家知识的有限性去面对无限的风险，本身就是一个矛盾，整合所有应急参与者乃至大众分散的应急知识就是一个可行思路。每个人都会有自己的专业知识和信息优势，分布式信息技术就可以把个人的知识和信息整合到预案中来，以实现应急预案的持续优化和更新。同时利用区块链技术对每个信息输入进行编号，实现信息的可追踪性。三是数据的标准化处理。如何把自然语言转换为标准语言是一个重要的技术节点，也是技术难点。四是数据处理权限分层化和专业化。要通过数据处理权限的分层化和专业化，对不同的预案信息输入进行不同的处理，以兼顾预案的权威性和灵活性。第三阶段：预案智能化，可以称为信息化的3.0阶段。其基本功能有：（1）应急决策智能化。通过快速匹配风险场景，借鉴相似案例，实现快速化决策。（2）应急预案实时化，根据风险场景实时生成预案或处置方案。（3）应急预案动态化，可以根据现场状况随时修正处置方案。这一阶段的技术节点有：一是构建应急案例库和预案库，并且对其结构化和标准化。这样突发事件发生后机器就可以迅速检索并学习以往案例，提供一个智能化解决方案。二是建构应急决策模型，对决策场景进行类型化处理，根据不同同场景构建相应的应急决策模型。三是自我增进和自我演进的大数据库。系统使用者和后台管理者持续进行数据输入，使用者越多，数据库越充实，系统功能越强大。四是建立基础数据地图，针对某一特定区域建立风险分布图、资源分布图和安全交通地图，为预案智能化提供基础信息。

（二）预案信息化的难点

预案信息化的难点不在于硬技术，而在于软技术，即如何把信息技术和人性相结合，主要体现为两个方面：预案信息的输入端和输出端。在输入端输入者包括：（1）专业使用者（第三方公司），它们可以进行结构化输入。（2）政府使用者，它们可以实现有限的结构化输入。（3）公众使用者，几乎只能进行自然语言的输入或激励性结构化输入。对于这类人群的问题，可以采用以下的解决方式：一是终端输入采用自然语言，后台专业人员转化为结构语言。二是采用激励手段鼓励其进行结构化输入。三是开发语言转化技术，抓取自然语言，然后将自然语言转化为结构语言。在输出端方面，当前输出端都试图占领人们的手机，但并没有形成足够的行为转化能力。APP开发很容易，但形成高频使用很困难。这就需要研究人性，对组织化群体和非组织化群体采取不同的手段，增强输出端APP的行为粘性。

（以上观点仅代表个人立场）

【作者系中国矿业大学公共管理学院（应急管理学院）教授】