许珂 || “半城市化”的基层疫情防控：困境与突破

在此轮西安疫情防控中，城乡结合部、城中村成为防控的重点地区和难点地区。2022年1月2日，省委书记刘国中在疫情防控调度会上强调“要把城中村攻坚和疫情防控总攻作为对干部政治品质、宗旨意识、能力作风的现实考验”，而城中村和城乡结合部在学理上统称为“半城市化”基层社会。因而，对于“半城市化”基层疫情防控困境和治理路径进行细致剖析，有助于我们打好疫情防控阻击战，早日实现“动态清零”目标，尽快恢复生产生活秩序。

加拿大学者麦基认为，半城市化地区是指分布于大都市之间的交通走廊地带，由小城镇和乡村相混合且非农产业发达的区域(McGee, 1991)。事实上，处于“半城市化”地区的城中村、农村社区等因其过渡形态带来的许多复合性、流动性治理难题，业已成为基层治理现代化的重要阻滞因素。半城市化是一种暂时性的过渡形态，会随着城市化的完成，在规模化、规范化的城市治理体系中得到消解，但是我们不能去等待这个过程，应积极探索“半城市化”基层疫情防控的有效路径，推动整体疫情防控阻击战取得全面胜利。

一、“半城市化”的基层疫情防控的困境及成因

（一）外来人口激增带来的治理难题

“半城市化”基层社会面临的治理难题很大程度上是外来人口的激增诱致的。人是问题引发的起点和问题解决的终点，具有相同地域、文化基础的人往往具有相似的问题引爆点和消弭点，针对这些相对固定的人群就可采取制度化、常态化、标准化的制度规范和行政程序进行疫情防控。而“半城市化”地区有着优势区位和相当体量的非农经济，非农经济的不断发展壮大产生了大量廉价劳动力需求，吸引着外来人口的不断涌入。外来人口激增还带来了出租屋管理问题，出租屋难以透明化管理，易成为治理死角。这些外来人口具有流动性，难以充分掌握有效身份信息对其进行管理，成为半城市化基层疫情防控的痛点与顽疾。

（二）人员结构复杂引致的矛盾纠纷多样

由于外来人口多、流动性较强，导致“半城市化”基层社会人员构成复杂，主要包括户籍人口和流动人口，户籍人口包括常住人口和房东、外来人口主要为租客和商户。人员构成复杂导致疫情防控当中可能出现的城中村“两委”成员与租户、房东与租户、租户与租户、“两委”成员与居民之间因疫情防控政策的沟通不畅引发的矛盾纠纷，因而“一刀切”的政策措施在“半城市化”基层疫情防控中是行不通的。

（三）传统治理模式与治理现实的脱节

半城市化乡镇的一个突出特点便是点集聚，即出现众多分散在辖区各个人口高度集中、出租屋遍布的城中村和低城市化水平的集镇；完全城市化或者高度城市化表则现为面集聚，即形成集中连片的资源、人口、财富聚集区。点集聚带来的重要弊端便是治理重心过于分散，难以集中资源实现有效治理。“半城市化”的基层疫情防控要处理的事务往往具有突发性、动态性、复杂性和不确定性等特征，传统的刚性治理模式已经与半城市化疫情防控现实脱节，呈现出明显的滞后性，这成为“半城市化”的基层疫情防控困境的主要表现。

二、“半城市化”基层防控的政策建议

在进行“半城市化”疫情防控中要坚持以人为本，关注在疫情防控中人民群众的所需所想，尤其是重视对于外来务工人员、租户等流动人口生活物资保障和心理疏导。另外，还要尊重人民群众的首创精神，重视人民群众的好意见、好思路、好方法。

（一）领导核心：党委领导、政府主导和社会协同的防控网络

对于分散且流动性较强的外来人口，一个有效的治理策略就是实现其组织化，构建街道办（乡镇）主导的多元疫情防控网络。具体举措包括：夯实基层属地责任，在街镇党委领导、街乡主导和承担兜底责任、城乡社区主体落实的条件下展开“半城市化”的疫情防控工作；除发挥与政府关系密切的群团组织的宣传、动员和组织吸纳作用以外，积极构建“党员+两委成员+社工+志愿者+热心群众”的疫情防控保障和支持团队，形成政府主导下的疫情防控网络。

（二）组织保障：党建引领、网格化+直联、群团三通道联结

在疫情防控封控的城中村和城乡结合部就地成立“临时党支部”作为指挥与执行中枢，保证封控区的疫情防控政策执行力、充分发挥党建引领在“半城市化”疫情防控中的重要作用。依托网格化平台将城中村和城乡结合部中的疫情防控信息及时汇总上报，并快速处理；建立街乡党委下沉干部的“直联”团队加强疫情防控工作违规事件的巡查和处理，确保防控政策落到实处；通过妇联、残联、共青团等群团系统的宣传和动员作用来加强疫情防控的组织覆盖面，推动疫情防控政策落实。

（三）技术支撑：网格化平台与“智慧流管”相配合的智慧防控

智慧防控举措主要包括网格化平台和智慧流管的建设。网格化平台通过将辖区划分为若干大片区、治理网格和工作站（覆盖各城中村和城乡结合部），通过网格化平台将搜集到的各类疫情防控信息进行分类处理并发送至相关职能部门去归口解决，并跟踪问题处理的进展，直到问题得到妥善解决，并且租户、居民对于不满意的可以进行投诉。针对半城市化阶段的出租屋整治和流动人口管理难题，应坚持“智慧流管”建设，以视频门禁为抓手，建立“大巡查”体系，对辖区内的各大中型出租屋实施全覆盖无死角的监控并及时上传动态数据，最大限度地保障管控质量。并且智慧流管平台与网格化平台实现了互通，按照“一员一格一责”标准配备网格员，实现网格有人管、人管有责任，密织了覆盖辖区的数据监控巡查大网。街镇流管局通过安装“智慧流管”后台指挥监控平台，实现对全辖区网格每天录入数据和走访轨迹实时追踪监控，通对“智慧流管”后台指挥系统数据的研判，分析各项疫情防控工作的变化规律和发展态势，制定具有针对性、实用性、长效性的解决方案。

（以上观点仅代表个人立场）

【作者系西北大学公共管理学院（应急管理学院）博士研究生】

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